* Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

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Rapports d'activité de la commission

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Onzième rapport d'activité - 2008.

Adopté par la commission en sa séance du 2 mars 2009.

SOMMAIRE

Les élections cantonales et municipales des 9 et 16 mars 2008


La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a été créée par la loi n° 90–55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques.

Elle a été mise en place le 19 juin 1990.

La loi du 15 janvier 1990 définit la commission comme un organisme collégial. Le Conseil constitutionnel a précisé que la commission est une « autorité administrative et non une juridiction » (décision 91–1141 du 31 juillet 1991). Le Conseil d’État dans son rapport public 2001 a classé la commission dans les autorités administratives indépendantes, statut qui a été juridiquement consacré par l’ordonnance n° 2003–1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.

Les neufs membres de la commission sont nommés pour cinq ans (renouvelables) par décret du Premier ministre, sur propositions du Vice–président du Conseil d’État, du Premier président de la Cour de cassation et du Premier président de la Cour des comptes.

La commission a été renouvelée par décret du 19 avril 2005. Sa composition, au 1er mars 2009, est la suivante :

  • membres du Conseil d’État :
    • M. François Bernard, conseiller d’État honoraire ;
    • M. Jacques Négrier, conseiller d’État honoraire ;
    • M. Herbert Maisl, conseiller d’État honoraire(1)
  • membres de la Cour de cassation :
    • M. Bernard Chemin, conseiller doyen honoraire ;
    • M. Roger Gaunet, avocat général honoraire.
    • Mme Claudette Nicolétis, conseillère référendaire
  • membres de la Cour des comptes 
    • M. François Logerot, Premier président honoraire ;
    • M. Roland Morin, président de chambre honoraire ;
    • M. Jean–Pierre Guillard, conseiller–maître honoraire ;

Les membres de la commission ont élu le président, M. François Logerot. En application du décret du 18 mars 1997, celui–ci a nommé M. Roland Morin Vice–président.

Le secrétaire général de la commission est M. Régis Lambert, administrateur civil hors classe en service détaché.

Notes :

(1) nommé par décret du 19 novembre 2008, en remplacement de M. Jacques Bonnot, décédé.

(2) nommée par décret du 16 juin 2008, en remplacement de M. Michel Raynaud, décédé.

Sommaire


Introduction

Après une année 2007 marquée par les élections présidentielles et législatives, l’activité de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques en 2008 a été essentiellement consacrée au contrôle des comptes des candidats aux élections municipales et cantonales générales des 9 et 16 mars. C’est donc au compte–rendu de ce contrôle (1re partie) et aux enseignements qui peuvent en être tirés (2e partie) que le présent rapport est dédié.

La commission a également traité en 2008 les comptes de campagne relatifs à l’élection territoriale organisée en Polynésie française les 27 janvier et 10 février 2008, et de l’élection territoriale qui a eu lieu pour la première fois, les 1er et 8 juillet 2007 dans la nouvelle collectivité de Saint–Martin(1), ainsi que ceux des candidats à 39 élections partielles, dont 5 élections législatives. La statistique des décisions concernant ces élections figure en annexe I du rapport. Il est rappelé que les comptes simplifiés de tous les candidats à l’ensemble des élections générales ou partielles sont publiés par les soins de la commission au Journal officiel.

Enfin, au titre de sa seconde mission, la commission a examiné les comptes annuels consolidés pour l’année 2007 que les partis politiques répondant aux critères fixés par la loi du 11 mars 1988 devaient lui adresser, accompagnés de leur certification par deux commissaires aux comptes, avant le 30 juin 2008.

L’annexe II du rapport reproduit l’avis présentant la publication générale de ces comptes au Journal officiel du 17 décembre 2008.

La commission a tenu 79 séances en 2008.

Pour mener à bien l’ensemble de ses tâches, elle a bénéficié du concours de 33 collaborateurs permanents, renforcés en période de contrôle des comptes de campagne par des collaborateurs occasionnels au nombre de 32 et recrutés pour une durée variable s’établissant en moyenne à trois mois. L’instruction initiale sur les comptes a été assurée par 187 rapporteurs, pour la plupart fonctionnaires ou magistrats retraités, reliés à la commission par un réseau intranet sécurisé.

Le budget de la commission pour l’exercice 2008 s’est élevé à 4,9 millions d’euros.

Sommaire


LES ÉLECTIONS MUNICIPALES ET CANTONALES DES 9 ET 16 MARS 2008

Première partie

LE COMPTE-RENDU DU CONTRÔLE

Chapitre I. Les comptes présentés

  1. Nombre et volume des comptes

    1. Lors des élections générales qui se sont déroulées les 9 et 16 mars 2008, 5 784 candidats présents aux cantonales dans 1 221 cantons et 4 126 aux municipales dans 1 073 communes et secteurs de communes (2), soit 9 910 candidats au total, avaient l’obligation de déposer un compte de campagne retraçant l’ensemble de leurs dépenses et de leurs recettes, au plus tard le 9 mai ou le 16 mai 2008, selon le tour de scrutin auquel l’élection avait été acquise. Cette obligation n’a pas été respectée par 214 candidats (132 pour les cantonales soit 2,3 % et 82 pour les municipales soit 2 %) et 108 candidats (respectivement 72 soit 1,2 % et 36 soit 0,8 %) ont déposé leur compte postérieurement au délai prescrit par l’article L. 52–12 du Code électoral.

      L’examen au fond par la commission a donc concerné 9 588 comptes (5 580 pour les cantonales et 4 008 pour les municipales) parmi lesquels 8 587 candidats (5 069 et 3 518) pouvaient prétendre au remboursement forfaitaire de l’État, ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, et 777 candidats (693 pour les cantonales et 84 pour les municipales) n’avaient engagé aucune dépense et perçu aucune recette pour mener leur campagne.

      Dans le cas général, la commission dispose d’un délai de six mois après le dépôt des comptes pour notifier ses décisions. Lorsque le scrutin fait l’objet d’une protestation électorale initiale, le délai est réduit à deux mois après la date limite de dépôt des comptes : en 2008, ce fut le cas pour 83 scrutins (417 candidats) aux élections cantonales, soit 6,8 % des circonscriptions, et pour 267 scrutins (1 215 candidats têtes de listes) aux élections municipales, soit 24,9 % des circonscriptions. Le juge de l’élection surseoit à statuer sur les recours jusqu’à réception des décisions de la commission.

      L’évolution du nombre de candidats par rapport aux scrutins précédents est contrastée : il a fortement baissé pour les élections cantonales, aussi bien par comparaison avec 2001 (–24 %) dans la même série de cantons, qu’avec 2004 (–29 %) dans l’autre série qui comporte un nombre égal de circonscriptions ; en revanche, il a légèrement augmenté pour les élections municipales (+4 %), mais avec un nombre de communes comptant plus de 9 000 habitants lui–même en hausse (+3 %). Le nombre moyen de candidats, en 2008, est inférieur à 5 pour les cantonales et le nombre moyen de listes inférieur à 4 pour les municipales.

      Quant à la proportion des candidats n’ayant pas déposé leur compte, elle est stable, autour de 2 %, tandis que le nombre de dépôts hors délai a sensiblement augmenté (cantonales : de 0,4 % à 1,2 % ; municipales : de 0,3 % à 0,8 %).

      • Graphique 1 - Les comptes déposés


        Le montant global des recettes et des dépenses déclarées par les candidats s’établit respectivement :

        • pour les municipales, à 84,12 millions d’euros (M€) et à 82 M€ ;
        • pour les cantonales, à 28,03 M€ et 27,36 M€.

        Rapportées au nombre de candidats, après soustraction de ceux qui n’ont pas déposé de comptes ainsi que de ceux qui ont présenté un compte « 0 » (sans dépense ni recette), la dépense moyenne ressort à 20 708 € pour les têtes de listes aux municipales et à 5 517 € pour les candidats cantonales : l’écart important entre les deux montants est à mettre en relation avec l’importance relative des circonscriptions, que reflètent d’ailleurs l'amplitude et le niveau des plafonds de dépenses définis par la Code électoral: de 12 975 € à 440 986 € pour les communes (3), de 6 799 € à 37 088 € pour les cantons; il est également en corrélation avec le souci d'une grande majorité de candidats de modérer leurs dépenses électorales et en particulier de ne pas dépasser le demi plafond, qui constitue la limite absolue du remboursement forfaitaire de l'État. Pour ces élections, respectivement 57 % des têtes de listes aux municipales et 69 % des candidats aux cantonales ont déclaré un montant de dépenses inférieur ou égal au demi plafond qui leur était applicable.

        Une comparaison avec les scrutins analogues de 2001 montre que le montant moyen des comptes a très faiblement augmenté en monnaie courante pour les têtes de listes aux municipales (+2 %), ce qui correspond à une diminution réelle, alors qu'il est en nette progression en ce qui concerne les candidats aux cantonales (+25 %), résultat qui est sans doute en rapport avec la moindre dispersion des candidatures déjà notée.

      • Graphique 2 - Répartition des dépenses déclarées

        Comptes déposés : répartition des dépenses déclarées par rapport au plafond autorisé. Élections cantonales générales 2008.

        Comptes déposés : répartition des dépenses déclarées par rapport au plafond autorisé. Élections municipales générales 2008.

    Sommaire

  2. La ventilation des recettes et des dépenses

    Le tableau qui suit distingue les montants présentés dans leurs comptes, respectivement par les candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, et donc éligibles au remboursement, et par les autres candidats.

    • Tableau 1 - Ventilation des recettes selon l'origine des fonds

      Les recettes perçues par le mandataire financier en vue de financer la campagne électorale du candidat peuvent se répartir en 5 catégories :

      • les dons de personnes physiques plafonnés à hauteur de 4 600 € par donateur, par an et par élection ;
      • l’apport personnel du candidat (comprenant les versements directs, les emprunts et les frais financiers payés directement) ;
      • la participation des partis politiques habilités au sens de la loi de 1988 ;
      • les concours en nature (dont on rappellera qu’ils ne donnent lieu à aucun mouvement financier et n'entrent donc pas en ligne de compte pour le calcul du remboursement);
      • les produits divers.

      Cantonales générales. Ventilation des recettes selon l'origine des fonds
      Origine Total des comptes
      en euros
      % Comptes ≥ 5% % Comptes < 5 % %
      Dons 3 866 349 13,8 3 729 178 13,6 137 171 23,3
      Versements personnels du candidat 12 780 537 45,6 12 572 105 45,8 208 432 35,4
      Emprunt bancaire 6 187 013 22,1 6 166 056 22,5 20 957 3,5
      Emprunt auprès d'une formation politique 2 783 229 9,9 2 721 998 9,9 61 231 10,4
      Emprunt auprès d'une personne physique 520 032 1,9 515 829 1,9 4 203 0,7
      Versements définitifs de formation politique 599 927 2,1 532 034 1,9 67 893 11,5
      Dépenses payées directement par le parti 293 072 1,0 247 952 0,9 45 120 7,7
      Concours en nature du candidat 251 331 0,9 249 405 0,9 1 926 0,3
      Concours en nature de formation politique 227 994 0,8 216 047 0,8 11 947 2,0
      Concours en nature de personne physique 176 204 0,6 170 366 0,6 5 838 1,0
      Produits financiers 405 ε 405 ε - -
      Frais financiers payés par le candidat 171 260 0,6 170 626 0,6 634 0,1
      Menues dépenses payées par le candidat 139 871 0,5 117 070 0,4 22 801 3,9
      Produits divers 33 628 0,1 33 041 0,1 587 0,1
      TOTAL 28 030 852 100 27 442 112 100 588 740 100
      Municipales générales. Ventilation des recettes selon l'origine des fonds
      Origine Total des comptes
      en euros
      % Comptes ≥ 5% % Comptes < 5 % %
      Dons 14 490 783 17,2 14 042 042 17,1 448 741 20,9
      Versements personnels du candidat 33 678 996 40,3 32 667 065 39,8 1 011 931 47,1
      Emprunt bancaire 23 310 715 27,7 23 034 135 28,1 276 580 12,9
      Emprunt auprès d'une formation politique 3 772 012 4,5 3 679 178 4,5 92 834 4,3
      Emprunt auprès de personnes physiques 784 760 0,9 773 139 0,9 11 621 0,5
      Versements définitifs de formation politique 3 053 512 3,6 2 953 650 3,6 99 862 4,6
      Dépenses payées directement par le parti 1 894 706 2,2 1 827 322 2,2 67 384 3,1
      Concours en nature du candidat 682 229 0,8 656 681 0,8 25 548 1,2
      Concours en nature de formation politique 940 868 1,1 886 927 1,1 53 941 2,5
      Concours en nature de personne physique 524 500 0,6 502 571 0,6 21 929 1,0
      Produits financiers 6 804 ε 6 804 ε - -
      Frais financiers payés par le candidat 563 125 0,7 554 198 0,7 8 927 0,4
      Menues dépenses payées par le candidat 202 569 0,2 181 301 0,2 21 268 1,0
      Produits divers 213 241 0,2 206 258 0,3 6 983 0,3
      TOTAL 84 118 820 100 81 971 271 100 2 147 549 100

      Comme c’est souvent le cas, il apparaît que les candidats ont essentiellement financé leur campagne grâce à leurs versements personnels, soit 12,78 M€ (45,6 %) sur 28,03 M€ de recettes totales pour les élections cantonales et 33,68 M€ (40,3 %) sur 84,12 M€ pour les élections municipales. Néanmoins, il convient d'ajouter à ces versements personnels les emprunts auprès d'un organisme bancaire, d'un parti politique ou d'une personne physique ainsi que les frais financiers et les menues dépenses payés directement par le candidat, ce qui représente au total un montant d'apport personnel de 22,58 M€ (soit 80,6 % des recettes globales) pour les cantonales et un montant de 62,31 M€ (soit 74,3 % des recettes globales) pour les municipales.

      On notera également que la participation des formations politiques (versements définitifs et dépenses payées directement par le parti) dans le financement des campagnes municipales (4,95 M€ soit 5,8 %) est plus importante que pour les cantonales (0,89 M€ soit 3,2 %). Il faut cependant rappeler que ces montants ne comptabilisent pas les dépenses payées par les partis et refacturées aux candidats.

      Quant aux candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés, on constatera que le mode de financement est sensiblement le même que pour la totalité des candidats, à deux différences près : les partis politiques apportent un soutien plus marqué à ces candidats (19,2 % aux cantonales contre 2,8 % aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages), la différence étant moins nette aux municipales, (7,7 % contre 5,8 %) ; le recours à l’emprunt bancaire pour les candidats présents aux cantonales est très limité (3,5 %).

    • Graphique 3 - Ventilation des recettes déclarées

      Comptes déposés : ventilation des recettes déclarées

      élections antonales générales

      élections municipales générales

      Légendes :
      Vp + Dd : versements personnels du candidat (et des colistiers et suppléants) + dépenses payées directement
      E : emprunts bancaires, auprès des partis ou de personnes physiques
      DPd : dons de personnes physiques ouvrant droit à l'avantage fiscal
      CPp : contributions des partis politiques
      CNd : concours en nature et produits divers

    • Tableau 2 - Ventilation des dépenses totales

      Cantonales générales. Ventilation des dépenses totales
      Origine des dépenses Montant € % total
      Propagande réunions publiques 292 182 1,1
      propagande imprimée 16 363 222 59,8
      sites internet 672 289 2,5
      études communication 1 324 354 4,8
      Sous-total 18 652 047 68,2
      Fonctionnement frais de personnel 245 629 0,9
      locaux-téléphone-matériels-fournitures 2 022 910 7,4
      frais postaux et de distribution 2 047 508 7,5
      déplacements-restauration-réceptions 1 941 957 7,1
      frais d'expert-comptable 1 688 410 6,1
      frais financiers-menues dépenses-divers 763 608 2,8
      Sous-total 8 710 022 31,8
      TOTAL 27 362 069 100
      Municipales générales. Ventilation des dépenses totales
      Origine Montant € % total
      Propagande réunions publiques 2 974 843 3,6
      propagande imprimée 42 789 140 52,2
      sites internet 3 906 557 4,8
      études communication 6 072 440 7,4
      Sous-total 55 742 980 68,0
      Fonctionnement frais de personnel 1 424 931 1,7
      locaux-téléphone-matériels-fournitures 10 632 291 13,0
      frais postaux et de distribution 4 850 525 6,0
      déplacements-restauration-réceptions 4 367 243 5,3
      frais d'expert-comptable 2 247 045 2,7
      frais financiers-menues dépenses-divers 2 739 913 3,3
      Sous-total 26 261 948 32,0
      TOTAL 82 004 928 100

      Quel que soit le type d'élection, les dépenses de propagande imprimée, dont sont exclues les dépenses de propagande officielle (bulletins de vote, professions de foi et affiches) prises en charge directement par l’État pour les candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, constituent le poste le plus important. De telles dépenses représentant 59,8 % des dépenses totales pour les cantonales et 52,2 % des dépenses totales pour les municipales. Les dépenses relatives aux sites internet, quoique non négligeables et relativement plus élevées dans le cas des élections municipales, ne constituent encore qu'une faible part du total, étant observé que de nombreux candidats n'y ont pas encore recours, ou que les conceptions et réalisations en la matière sont fréquemment assurées par des militants bénévoles, dont la contribution n'est pas valorisée dans les comptes. En outre, les frais de personnel sont presque inexistants puisqu'ils représentent moins de 1 % pour les cantonales et moins de 2 % pour les municipales.

    • Tableau 3 - Ventilation des dépenses des candidats selon qu’ils ont obtenu plus ou moins de 5 % des suffrages exprimés

      Tableau 3. Ventilation des dépenses des candidats selon qu'ils ont obtenu plus ou moins 5% des suffrages exprimés
      Cantonales générales Municipales générales
      Montant €
      ≥5 %
      % total Montant €
      <5 %
      % total Montant €
      ≥5 %
      % total Montant €
      <5 %
      % total
      Propagande réunions publiques 291 172 1,1 1 010 0,2 2 936 787 3,7 38 056 1,9
      propagande imprimée 16 017 515 59,8 345 707 62,0 41 648 739 52,1 1 140 401 56,2
      sites internet 658 382 2,5 13 907 2,5 3 801 829 4,8 104 728 5,2
      études communication 1 317 627 4,9 6 727 1,2 5 978 888 7,5 93 552 4,6
      Sous-total 18 284 696 68,3 367 351 65,9 54 366 243 68,1 1 376 737 67,9
      Fonctionnement frais de personnel 239 514 0,9 6 115 1,1 1 418 688 1,8 6 243 0,3
      locaux-téléphone-matériels-fournitures 1 986 275 7,4 36 635 6,6 10 336 235 12,9 296 056 14,6
      frais postaux et de distribution 2 005 639 7,5 41 869 7,5 4 733 490 5,9 117 035 5,7
      déplacements-restauration-réceptions 1 915 971 7,1 25 986 4,6 4 265 770 5,3 101 473 5,0
      frais d'expert-comptable 1 633 873 6,0 54 537 9,8 2 188 243 2,7 58 802 3,0
      frais financiers-menues dépenses-divers 738 532 2,8 25 076 4,5 2 668 983 3,3 70 930 3,5
      Sous-total 8 519 804 31,7 190 218 34,1 25 611 409 31,9 650 539 32,1
      TOTAL 26 804 500 100 557 569 100 79 977 652 100 2 027 276 100

      Les comptes des deux catégories de candidats présentent des caractéristiques différentes : la moyenne des dépenses des candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages est très inférieure à la moyenne générale (1 684 € pour les cantonales, 4 416 € pour les municipales) ; la structure de leurs comptes est également contrastée : la part des dépenses de propagande imprimée y est plus forte, alors que celle des études et des dépenses de communication et de déplacement y est plus faible. On note aussi la part relativement élevée des frais d'expert–comptable, qui atteint presque 10 % des dépenses des candidats aux cantonales de cette catégorie.

    Sommaire

Chapitre II. Les décisions de la commission

  1. Bilan général

    On rappellera que, hormis la constatation de l’absence de dépôt ou du dépôt hors délai du compte, la commission peut prendre trois types de décisions, en application de l’article L. 52–15 du Code électoral :

    • l’approbation simple du compte ;
    • l’approbation du compte après réformation, c'est–à–dire après avoir modifié le montant des dépenses et des recettes du compte tel qu’il était présenté ;
    • le rejet du compte, en raison des irrégularités de forme ou de fond révélées par l’instruction contradictoire.

    Dans les deux premiers cas, la commission fixe le montant du remboursement forfaitaire dû par l’État.

    Le tableau qui suit montre, pour chaque élection générale, la répartition des décisions de la commission, en comparaison avec les scrutins précédents de 2001.

    • Tableau 4 - Décisions de la commission à la suite des élections générales cantonales et municipales de 2001 et 2008

      Tableau 4. Comparaison des élections générales cantonales et municipales de 2001 et 2008
      Cantonales générales Municipales générales
      2001 2008 2001 2008
      Nombre de candidats 7 605 5 783 3 963 4 126
      Absence de dépôt 182 2,4% 132 2,3% 76 1,9% 82 2,0%
      Dépôt hors délai 33 0,4% 72 1,2% 12 0,3% 36 0,8%
      Comptes non examinés 36 0,5% 1* 0,0% 41 1,0% - -
      Approbations simples 6 085 80,0% 4 296 74,3% 2 668 67,3% 2 284 55,4%
      Approbations après réformation 1 033 13,6% 1 145 19,8% 1 026 25,9% 1 570 38,0%
      Rejets 236 3,1% 138 2,4% 140 3,5% 154 3,7%

      * Compte égaré après son dépôt et réputé approuvé.

      Le nombre d’approbations simples a diminué, en particulier pour les élections municipales, et parallèlement le nombre d’approbations après réformation a augmenté d’environ la moitié en pourcentage dans les deux types d’élections. Quant aux décisions de rejet, leur proportion reste faible (autour de 3 %), avec toutefois une baisse sensible pour les candidats aux cantonales et une légère hausse pour les candidats têtes de listes aux municipales.

    • Graphique 4 - Les décisions de la commission

      Les décisions de la commission - élections cantonales 2008

      élections antonales générales

      Les décisions de la commission - élections municipales 2008

      élections municipales générales

    Sommaire

  2. Les réformations

    Pour les comptes ayant donné lieu à réformations, donc à l’exclusion des comptes approuvés sans modifications et des comptes rejetés ou déposés hors délai, le bilan des décisions apparaît dans le tableau suivant, qui distingue les comptes donnant lieu à remboursement (candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés). Lorsqu’elle exclut une dépense du compte, la commission diminue du même montant l’apport personnel, afin de ne pas modifier l’équilibre du compte et de ne pas comptabiliser dans le montant du remboursement une dépense exclue du compte ; si l’apport personnel est inférieur à la réformation, la différence n’est pas retirée des autres recettes (dons, financement par le parti) qui ne peuvent par définition être retirées du compte et vient constituer (ou augmenter) un excédent qui devra faire l’objet d’une dévolution.

    • Tableau 5 - Montants globaux des réformations de dépenses et de recettes

      Tableau 5. Traduction chiffrée des réformations
      Cantonales générales Municipales générales
      Comptes AR 1. Déclaré € 2. Réformation € 3. Retenu € % 2/1 1. Déclaré € 2. Réformation € 3. Retenu € % 2/1
      Dépenses totales 7 875 102 470 384 7 404 718 6,0 43 590 488 1 164 235 42 426 253 2,7
      dont candidats ≥ 5 % 7 770 199 435 187 7 335 012 5,6 42 998 431 1 066 802 41 931 629 2,5
      Recettes totales 8 078 023 464 757 7 613 266 5,8 44 829 276 1 232 431 43 596 845 2,7
      dont candidats ≥ 5 % 7 966 548 435 170 7 531 378 5,5 44 189 424 1 137 134 43 052 290 2,6
      Apport personnel total 6 449 295 444 100 6 005 195 6,9 32 319 435 706 739 31 612 696 2,2
      dont candidats ≥ 5 % 6 397 537 422 239 5 975 298 6,6 31 878 944 648 154 31 230 790 2,0

      Sur 2 715 décisions d'approbation après réformation (1 145 en cantonales et 1 570 en municipales) prononcées par la commission, les principaux motifs de réformation ont été les suivants :

      • dépenses n'ayant pas de caractère électoral (non effectuées en vue de l'obtention du suffrage des électeurs) ;
      • dépenses postérieures au scrutin ;
      • intérêts d'emprunt non payés à la date de dépôt du compte ou non calculés en fonction du montant de l'emprunt réellement utilisé ;
      • dépenses de campagne officielle intégrées à tort dans le compte ;
      • prise en compte de la valeur totale d'un matériel et non sa valeur d'utilisation ;
      • apports personnels du candidat (ou des colistiers) considérés à tort comme des dons.

      Globalement, les réformations restent d’un montant peu élevé, mais leur proportion par rapport aux dépenses déclarées est deux fois plus forte pour les cantonales (6 % contre 2,7 % pour les municipales).

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  3. Le remboursement forfaitaire de l’état ; la dévolution

    1. Le remboursement forfaitaire de l’État auquel peut prétendre tout candidat ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés est égal au plus petit des trois montants suivants :

      • le montant maximal prévu par la loi, qui est égal à la moitié du montant du plafond des dépenses autorisées.
      • le montant des dépenses électorales arrêtées par la commission (4) ;
      • le montant de l’apport personnel ajusté au regard des réformations éventuellement opérées en dépenses.

      Tableau 6 - Montants globaux des remboursements

      Tableau 6. Montants globaux des remboursements
      Cantonales générales Municipales générales
      Montants € Nb candidats Montants € Nb candidats
      Comptes approuvés 14 068 881 3 280 24 815 665 1 849
      Comptes approuvés après réformation 5 501 372 1 060 28 419 014 1 479
      Total 19 570 253 4 340 53 234 679 3 328

      Sur 27,36 M€ de dépenses déclarées par les candidats dans le cadre des élections cantonales, le montant du remboursement forfaitaire s'élève à 19,57 M€ ce qui représente 71,5 % du montant des dépenses totales.

      Sur 82 M€ de dépenses déclarées par les candidats dans le cadre des élections municipales, le montant du remboursement forfaitaire s'élève à 53,23 M€ ce qui représente 64,9 % du montant des dépenses totales.

      En 2001, le montant du remboursement forfaitaire, alors fixé par le préfet et au vu des décisions de la commission, avait atteint respectivement 20,53 M€ et 51,52 M€ ; ces montants sont très proches de ceux arrêtés par la commission en 2008.

      Il apparaît que, pour les élections cantonales, sur 5 069 candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, ayant déposé leur compte et pouvant ainsi prétendre au remboursement forfaitaire de l’État, 729 candidats n’ont perçu aucun remboursement, en absence de tout apport personnel (le cas échéant après réformation), ou par suite du rejet de leur compte. S’agissant des élections municipales, sur les 3 518 candidats têtes de listes éligibles au remboursement, 190 candidats n’en ont pas reçu.

      Ainsi, il en résulte que sur 5 652 candidats ayant déposé leur compte dans le cadre des élections cantonales, 76,78 % d’entre eux ont eu un remboursement. Ce taux atteint 82,29 % pour les 4 044 candidats têtes de listes ayant déposé leur compte pour les élections municipales.

      Enfin, 812 candidats aux cantonales et 756 candidats têtes de listes aux municipales ont vu leur remboursement limité au demi–plafond, alors que leur apport personnel lui était supérieur.

    2. Afin d’avoir un aperçu plus détaillé des remboursements versés aux candidats, le tableau suivant indique la proportion de l’apport personnel remboursée, et le nombre de candidats correspondant.

      Tableau 7 - Proportion de l’apport personnel remboursée au candidat

      Tableau 7. Proportion de l'apport personnel remboursée au candidat
      Cantonales générales Municipales générales
      % de remboursement Nb
      candidats
      % Nb
      candidats
      %
      100% de l'apport personnel 2 580 59,4 1 599 48,0
      ≥90% et <100% 967 22,3 936 28,1
      ≥80% et <90% 291 6,7 278 8,4
      ≥50% et <80% 435 10,0 459 13,8
      <50% 67 1,5 56 1,7

      Aux élections cantonales, sur 4 340 candidats ayant perçu un remboursement, 2 580 ont été remboursés de la totalité de leur apport personnel (soit 59,4 %). Pour les élections municipales, 1 599 candidats sur 3 328 ont perçu un remboursement égal à la totalité de leur apport personnel (soit 48 %).

      On notera également que moins de 2 % des candidats aux élections cantonales comme aux élections municipales ont eu un remboursement inférieur à 50 % de leur apport personnel.

    3. La commission arrête, le cas échéant, le montant du solde positif du compte ne provenant pas de l’apport personnel du candidat et qui doit être versé à une association de financement d’un parti politique ou à un établissement reconnu d’utilité publique, tel que désigné par le candidat, afin d’éviter un enrichissement sans cause. Cette dévolution, effectuée sous la surveillance du préfet, a concerné 144 candidats aux cantonales (pour 126 623 €) et 88 candidats têtes de listes aux municipales (pour 198 712 €).

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  4. Les décisions de rejet

    La commission prononce le rejet du compte de campagne lorsque, après instruction contradictoire, elle constate la violation par le candidat d’une formalité substantielle ou l’existence dans les opérations examinées d’une irrégularité particulièrement grave, par sa nature ou par son montant.

    Il paraît intéressant de comparer la typologie des décisions de rejet relatives aux élections de 2008 avec celle des décisions concernant celles de 2001. Toutefois, entre les deux dates la législation a évolué (ordonnance du 8 décembre 2003) : d’une part elle a rendu obligatoire la désignation du mandataire financier qui s’imposait, auparavant, uniquement lorsque le candidat avait perçu des dons ; d’autre part, elle a dispensé du visa de l’expert–comptable les comptes des candidats ne présentant ni dépense, ni recette, ce visa étant remplacé par une attestation du mandataire. Cette évolution explique que les lignes « absence de mandataire » et « absence d’attestation » n’apparaissent qu’en 2008.

    Tableau 8 - Analyse des décisions de rejet prononcées en 2001 et 2008

    Tableau 8. Analyse des décisions de rejet prononcées en 2001 et 2008
    Cantonales générales Municipales générales
    2001 2008 2001 2008
    nombre % nombre % nombre % nombre %
    Absence d'expert-comptable ou visa tardif 129 48,9 58 42,0 41 26,1 42 27,2
    Absence de mandataire financier ou mandataire déclaré tardivement ou non déclaré - - 10 7,3 - - 6 3,9
    Absence d'attestation de compte 0 par le mandataire - - 1 0,7 - - 3 1,9
    Paiement direct 27 10,2 41 29,7 32 20,4 49 31,8
    Absence de justificatifs 38 14,4 6 4,3 35 22,3 4 2,6
    Don de personne morale (y compris partis politiques non agréés) 10 3,8 2 1,5 12 7,6 14 9,1
    Don de personne physique irrégulier - - 2 1,5 - - 2 1,3
    Déficit à la date de dépôt du compte 47 17,8 4 2,9 26 16,6 7 4,6
    Compte insincère - dépenses omises - - 6 4,3 - - 13 8,5
    Facture de montant important non payée - - 2 1,5 - - - -
    Appel aux dons illégal - - 1 0,7 - - - -
    Incompatibilité dans l'exercice des fonctions de mandataire 2 0,8 - - 5 3,2 6 3,9
    Irrégularité dans le compte mandataire ou absence d'ouverture de compte bancaire - - 5 3,6 - - 5 3,3
    Dépassement du plafond 3 1,1 - - 2 1,3 3 1,9
    Autre 8 3,0 - - 4 2,5 - -
    TOTAL 264 100 138 100 157 100 154 100

    Cantonales générales : sur les 138 rejets prononcés par la commission, trois motivations représentent 79 % des décisions :

    • l'absence de visa d'un expert–comptable ou le visa tardif (42 %) ;
    • les paiements directs hors mandataire financier (29,7 %) ;
    • l'absence de mandataire financier ou mandataire déclaré tardivement ou non déclaré (7,3 %).

    Municipales générales : sur les 154 rejets prononcés par la commission, trois motivations représentent 68,1 % des décisions :

    • l'absence de visa d'un expert–comptable ou le visa tardif (27,2 %) ;
    • les paiements directs hors mandataire financier (31,8 %) ;
    • les dons de personne morale (9,1 %).

    Quelle que soit l’élection, il convient de constater l’augmentation sensible du nombre de rejets pour paiement direct ; une telle hausse peut s'expliquer par le fait qu’un mandataire financier doit désormais être déclaré par tout candidat et qu’il doit payer toutes les dépenses au moyen du compte bancaire ouvert pour la campagne. Dès lors, à l'exception des menues dépenses, le candidat ne peut plus, après la déclaration de son mandataire, régler lui–même ses dépenses, même si elles lui sont remboursées par le mandataire avant le dépôt du compte.

    En revanche, les cas de déficit à la date du dépôt du compte et d’absence de justificatifs ont considérablement diminué.

    Tableau 9 - Montants globaux des comptes rejetés

    Tableau 9. Montants globaux des comptes rejetés (en euros)
    Cantonales générales Municipales générales
    Dépenses totales 577 764 2 009 646
    dont candidats ≥ 5% 500 681 1 736 819
    Recettes totales 592 031 1 991 565
    dont candidats ≥ 5% 510 448 1 707 118
    Apport personnel total 462 951 1 456 405
    dont candidats ≥ 5% 411 724 1 251 269

    La décision de rejet prononcée par la commission prive le candidat de son droit au remboursement et entraîne la saisine d’office du juge de l’élection (le tribunal administratif territorialement compétent), seul habilité à prononcer l’éventuelle inéligibilité pour un an dudit candidat et, s’il s’agit de l’élu, sa démission d’office.

    Sur les 138 rejets prononcés dans le cadre des cantonales, les dépenses et les recettes totales représentaient respectivement 577 764 € et 592 031 €.

    Sur les 154 rejets prononcés lors des municipales, les dépenses et les recettes totales représentaient respectivement 2 009 646 € et 1 991 565 €. Le fait que les recettes soient inférieures aux dépenses s’explique par l’incidence des déficits ayant entraîné le rejet de 7 comptes.

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Chapitre III. Les suites des décisions

Lorsque la commission rejette un compte ou constate qu’il n’a pas été déposé dans le délai légal, elle doit saisir le juge de l’élection. En défense, le candidat peut contester devant le juge la décision prise par la commission, mais il ne peut intenter un recours gracieux, la commission n’ayant plus compétence pour se prononcer. Si le juge considère que la commission a statué à bon droit, il peut prononcer l’inéligibilité du candidat ou reconnaître sa bonne foi et ne pas le déclarer inéligible. Si le juge considère que la commission n’a pas statué à bon droit et rejette sa saisine, le candidat doit alors saisir la commission pour qu’elle arrête le montant du remboursement auquel il a droit.

  1. Les saisines du juge de l’élection

    À l’issue de l’instruction des comptes de campagne, la commission, d’une part, a prononcé 292 décisions de rejet (138 pour les cantonales et 154 pour les municipales), d’autre part, a constaté que 214 candidats n’avaient pas déposé leur compte (132 et 82 respectivement) et que 108 avaient dépassé le délai qui leur était imparti (72 et 36 respectivement). La commission a donc, en application de l’article L. 52–15 du Code électoral saisi le juge de l’élection du cas de 614 candidats ; en 2001, il y avait eu au total 679 saisines.

    À la date du 1er mars 2009 et sur les 614 saisines effectuées par la commission, (342 pour les cantonales et 272 pour les municipales), les tribunaux administratifs avaient rendu et notifié à la commission 523 jugements :

    • dans 89,1 % des cas, les juges ont reconnu que la commission a statué à bon droit et ont prononcé l’inéligibilité pour un an de 466 candidats, entraînant la démission d’office de 46 élus ;
    • dans 6,3 % des cas, ils ont estimé que la commission a statué à bon droit mais ont reconnu la bonne foi de 33 candidats et n’ont donc pas prononcé leur inéligibilité ;
    • dans 4,4 % des cas, ils ont rejeté la saisine de la commission comme non fondée et par conséquent n’ont pas prononcé l’inéligibilité de 23 candidats ;
    • enfin dans un cas, ils ont décidé qu’il n’y avait pas lieu de prononcer l’inéligibilité d’un candidat qui avait dépassé le plafond de dépenses autorisé, vu la modicité du dépassement.
    1. Pour les cas où sa saisine a été rejetée, la commission a interjeté appel de 13 jugements devant le Conseil d’État (contre 6 appels au total en 2001) :

      • 6 appels résultent du fait que le juge a accepté que les candidats régularisent le défaut de présentation du compte par un expert–comptable dès lors que cette régularisation était intervenue après le dépôt de leur compte de campagne, et  avant que la commission ne prenne sa décision ;
      • 1 appel est dû à une contradiction apparaissant entre le considérant et le dispositif ; dans le corps du jugement, le tribunal indique que c’est à bon droit que la commission a rejeté le compte pour dépassement du plafond autorisé des dons de personne physique, mais dans le dispositif, la saisine de la commission est rejetée ;
      • 3 appels ont été motivés par des jugements relatifs à des paiements directs, appréciés différemment par la commission et par le juge ;
      • 2 appels sont dus au fait que des dépenses importantes, dont l’une faite par une collectivité, ont été omises par les candidats, la commission maintenant son opinion sur leur nécessaire inclusion dans le compte de campagne
      • enfin, un appel a été formé contre un jugement qui ne retient pas l’irrégularité de dépenses exposées au profit du candidat par une collectivité territoriale, malgré les éléments réunis par la commission.
    2. Dans les autres dossiers pour lesquels la saisine de la commission a été rejetée, on constatera que :

      • deux candidats, l’un en cantonale, l’autre en municipale, ont fourni devant le juge administratif des pièces qui n’avaient pas été communiquées à la commission lors de l’instruction ;
      • dans deux cas, la procédure contradictoire était incomplète et ne permettait pas de prononcer le rejet du compte ;
      • pour un candidat, le juge a relevé que la commission avait commis une erreur au cours de l’instruction ;
      • dans un cas, le tribunal a considéré que le compte n’avait pas été déposé hors délai
      • pour 4 candidats enfin, le juge a porté une appréciation sur le fond différente de celle de la commission et considéré que le rejet du compte n’était pas justifié.

      Lorsque le juge de l’élection s’est prononcé sur la saisine de la commission, et s’il s’y croit fondé, le candidat peut former une demande auprès de la commission, en vue d’obtenir une nouvelle décision sur son compte de campagne et le remboursement de ses dépenses électorales ; il pourra éventuellement contester devant le Conseil d’État la décision prise sur cette demande.

    3. Pour leur part, 42 candidats, à la connaissance de la commission, ont interjeté appel devant le Conseil d’État des décisions prises par les tribunaux administratifs et prononçant leur inéligibilité ; parmi eux, 32 élus contestent la sanction de la démission d’office qui en est le corollaire.

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  2. Recours gracieux et contentieux

    Les décisions prises par la commission et réformant un compte peuvent être contestées devant elle par les candidats par la voie du recours gracieux ou devant le Conseil d’État par le moyen du recours de plein contentieux.

    Les candidats qui contestent le montant du remboursement forfaitaire arrêté par la commission peuvent intenter un recours gracieux devant la commission dans un délai de deux mois, à compter de la notification de la décision. La commission dispose de deux mois pour se prononcer. Il convient de préciser que dans l’hypothèse où un candidat formule un recours gracieux à la suite d’une décision de rejet, d’absence de dépôt ou de dépôt hors délai, la commission est dans l’obligation de prononcer un non–lieu à statuer dans la mesure où elle a déjà saisi le juge de l’élection.

    1. S’agissant des élections cantonales, 35 recours gracieux ont été examinés par la commission. Ainsi, la commission a accepté 13 recours pour lesquels elle avait soit commis une erreur matérielle (3 cas), soit reçu de nouveaux éléments de la part du candidat (8 cas), soit fait une mauvaise appréciation des éléments du compte (2 cas).

      En revanche, elle a rejeté 10 recours (le candidat n’apporte aucun élément nouveau au dossier), prononcé 9 non–lieux à statuer (décisions de rejet transmises d’office au juge de l’élection) et déclaré irrecevables 3 recours (recours intenté hors délai, par un tiers ou sans intérêt pour agir).

    2. S’agissant des élections municipales, 38 recours gracieux ont été formés devant la commission. Sur ce total, 12 recours ont été acceptés dont un partiellement (dans 3 cas des éléments nouveaux ont été fournis devant la commission, dans 7 cas la commission a commis une erreur matérielle, dans 1 cas, l’erreur matérielle relève du candidat et pour le dernier, il s’agit d’une mauvaise appréciation faite par la commission d’un document de propagande). Par ailleurs, 19 recours ont été rejetés, 1 recours a été déclaré irrecevable (recours d’un tiers) et 6 non–lieux à statuer ont été prononcés par la commission.

    3. Il est intéressant de relever que les recours contre les décisions de réformation concernent environ 2 % des candidats. Ce pourcentage est sensiblement identique à celui établi en 2004 lors des dernières élections cantonales.

      À la date du présent rapport, un seul candidat dont le recours gracieux a été rejeté par la commission a formé un recours de plein contentieux devant le Conseil d’État afin que ce dernier statue sur la décision de réformation prise initialement par la commission à la suite de l’instruction du compte de campagne. Un autre candidat a saisi directement le Conseil d’État sans effectuer de recours gracieux préalable devant la commission.

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Deuxième partie

LES ENSEIGNEMENTS DU CONTRÔLE

Le contrôle des comptes de campagne des candidats aux élections locales de mars 2008 a mis en évidence un certain nombre de difficultés d’interprétation ou d’application des règles posées par le Code électoral, que la commission avait déjà, pour la plupart, mentionnées dans ses rapports d’activité précédents. Ces difficultés sont à l’origine de certaines décisions de rejet ou de réformation parfois mal comprises par les candidats. C’est pourquoi la commission estime devoir expliquer sa position, et formuler ses suggestions pour clarifier ou améliorer les règles dont le respect s’impose aux candidats.

Les problèmes rencontrés concernent d’une part la gestion et la présentation des comptes de campagne (questions relatives au mandataire financier et à l’expert–comptable), d’autre part certaines questions de fond (les contributions des candidats, colistiers et suppléants, la définition de la dépense électorale, celle de la dépense remboursable, et les paiements directs sans intervention du mandataire).

Chapitre I. la gestion et la présentation des comptes de campagne

  1. Les questions relatives au mandataire financier

    Depuis l’ordonnance n° 2003–1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications adminis­tratives en matière électorale, le recours à un mandataire financier, personne physique ou association de financement, est devenu obligatoire pour tous les candidats aux élections soumises au plafonnement des dépenses électorales. Le mandataire doit ouvrir un compte bancaire unique par lequel doit transiter l’ensemble des dépenses et des recettes de la campagne électorale. Cette obligation est très largement respectée, puisque les récents contrôles des comptes de campagne ont conduit la commission à ne prendre une décision de rejet, pour absence de déclaration d’un mandataire, que dans 16 cas (5,5 % des rejets) ; cependant, la commission a pu constater, lors de ses contrôles, que les disposi­tions du Code électoral relatives au mandataire sont ambiguës. Elle propose une clarification sur plusieurs points.

    Le rôle du mandataire est important du point de vue de la régularité du compte de campagne ; en effet, l’article L. 52–4 alinéa 3 du Code électoral dispose expressément que le candidat ne peut régler les dépenses occasionnées par sa campagne électorale que par l’intermédiaire de son association de financement ou de son mandataire financier. Ainsi, dès que le mandataire financier entre en fonctions le candidat ne peut plus, hormis des menues dépenses dans une faible proportion, payer directement les dépenses de sa campagne. Il est donc indispensable de connaître la date certaine de cette prise de fonctions, le Code électoral distinguant deux notions : la désignation du mandataire et sa déclaration en préfecture.

    1. La date de l’entrée en fonctions

      Si la cessation de fonctions du mandataire financier est clairement indiquée par le Code électoral (5), il n’en va pas de même pour son entrée en fonctions qui est beaucoup moins précise. En effet, l’article L. 52–4 énonce que « tout candidat à une élection désigne un mandataire au plus tard à la date à laquelle sa candidature est enregistrée. Ce mandataire peut être une association de financement électoral, ou une personne physique dénommée « le mandataire financier ». L’article L. 52–5 édicte que l’association de financement élec­toral doit être déclarée selon les modalités prévues par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association. L’article L. 52–6, enfin, dispose que « le candidat déclare par écrit à la préfecture de son domicile le nom du mandataire financier qu’il choisit. [...]. Le manda­taire financier est tenu d’ouvrir un compte bancaire ou postal unique retraçant la totalité de ses opérations financières. [...] ».

      Comme la « désignation » et la « déclaration » ne sont pas nécessairement faites concomitamment, il y a lieu de connaître avec certitude la date à laquelle le candidat ne peut plus payer directement les dépenses.

      La commission a retenu, conformément à la jurisprudence du Conseil d’État (6), certes antérieure à l’ordonnance du 8 décembre 2003 mais que l’on peut considérer comme demeurant applicable, que la personne désignée n’acquiert la qualité de mandataire financier qu’à compter de sa déclaration en préfecture ; ce n’est d’ailleurs qu’à partir de cette date que les reçus–dons peuvent lui être remis. La date de déclaration en préfecture constitue donc le point de départ de l’existence légale du mandataire financier personne physique et la date à laquelle il peut ouvrir un compte bancaire et disposer de moyens de paiement lui permettant d’effectuer les dépenses liées à la campagne. Pour éviter toute ambiguïté, il serait nécessaire que la rédaction du Code électoral soit revue et retienne uniquement la notion de la déclaration en préfecture, puisqu’aussi bien le mandataire ne peut–être déclaré que s’il a été préala­blement désigné et a accepté cette nomination.

      En revanche, le problème semble plus délicat si le candidat a fait le choix d’une association de financement. En effet, cette dernière n’acquiert la personnalité juridique et donc la possibilité d’ouvrir un compte bancaire que lorsque son existence a été rendue publique, c'est–à–dire à la publication de sa déclaration au Journal officiel, sur production du récépissé délivré par la préfecture. Il conviendrait que par une mesure dérogatoire au droit commun, l’association de financement électoral ait la possibilité d’ouvrir un compte bancaire dès sa déclaration en préfecture, afin d’éviter les délais parfois assez longs de publication au Journal officiel.

    2. Les clarifications souhaitables

      L’ambiguïté qui tient à l’emploi successif des termes « désignation » et « déclaration » a engendré quelques difficultés lors du contrôle des comptes, surtout dans le cas des mandataires personnes physiques. Des banques ont ouvert un compte au mandataire uniquement désigné par le candidat mais non encore déclaré en préfecture. Le mandataire, dans ces conditions a pu payer des dépenses électorales dès lors que le candidat a effectué des versements au compte bancaire. Cependant, en l’absence de déclaration en préfecture, il ne pouvait légalement être considéré que comme un tiers. Ses paiements auraient alors dû être assimilés à des paiements directs du candidat, lesquels sont prohibés par l’article L. 52–4 alinéa 3 du Code électoral : une modification législative précisant explicitement qu’une banque ne peut ouvrir un compte bancaire au mandataire que sur production du justificatif de sa déclaration en préfecture, serait utile.

      À l’inverse, la commission a remarqué que certains mandataires, bien que déclarés en préfecture, ont eu des difficultés pour obtenir des banques l’ouverture d’un compte, et cette difficulté avait été signalée dans le précédent rapport d’activité. Devant un tel refus, la procédure consistant à saisir la Banque de France pour qu’elle impose à un établissement bancaire l’ouverture d’un compte, parait trop lourde et surtout impose un délai pénalisant pour le candidat. La commission renouvelle le souhait que les autorités de tutelle des banques se saisissent de cette question afin que des mesures soient prises pour garantir le « droit au compte » des mandataires des candidats aux élections : les difficultés actuelles sont à l’origine d’assez nombreux cas de rejets pour paiements directs.

      En ce qui concerne les reçus–dons délivrés au mandataire pour qu’ils soient remis aux donateurs, la commission a déjà soulevé dans ses rapports d’activité le problème des candidats potentiels n’allant pas au terme de leur candidature. Ils ont pu percevoir des dons et remettre aux donateurs un reçu leur permettant de bénéficier d’une réduction d’impôt, alors que le Code général des impôts (article 200 § 2 bis) réserve explicitement cet avantage aux sommes effectivement enregistrées dans un compte de campagne. Pour éviter ce risque, il serait souhaitable que les reçus–dons ne puissent être délivrés par la préfecture au mandataire qu’après enregistrement de la déclaration de candidature. Rien n’empêcherait pour autant le mandataire d’adresser des reçus provisoires aux donateurs.

      Enfin, il semble opportun que la déclaration du mandataire constitue une condition de rece­vabilité de la candidature. Dès lors, et pour simplifier les formalités de déclaration et favoriser la centralisation des données en un même lieu, la commission suggère que la préfecture compétente pour recevoir les déclarations de mandataire ne soit pas celle du domicile du candidat, comme le prévoit actuellement le Code électoral, mais celle dont dépend la circonscription électorale. En ce qui concerne les associations de financement, il serait nécessaire que le Code électoral impose que le siège social soit fixé dans la circons­cription électorale, afin d’aboutir au même résultat.

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  2. Les questions relatives à l’expert–comptable

    1. L’obligation de la présentation du compte par un expert–comptable

      Aux termes de l’article L. 52–12 alinéa 2 du Code électoral, « [...], chaque candidat ou candidat tête de liste présent au premier tour dépose à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques son compte de campagne et ses annexes, présentés par un membre de l’ordre des experts–comptables et des comptables agréés [...]. ».

      La présentation par un expert–comptable de tous les comptes de campagne revêt, en l’état des textes, un caractère impératif sauf dans le cas où le compte ne comporte aucune dépense ou recette et à condition que le mandataire établisse une attestation en ce sens. Le respect de cette formalité substantielle échappe à toute appréciation du candidat ou de la commission, appréciation qui au demeurant irait à l’encontre du principe d’égalité de traitement des candidats.

      Les manquements à cette obligation substantielle, qui n’impose qu’une mission purement formelle à l’expert–comptable choisi par le candidat (c'est–à–dire limitée à la mise en forme du compte avec la vérification de la présence matérielle des pièces justificatives néces­saires), ont encore été nombreux lors des dernières élections locales. En effet, sur les 292 rejets prononcés par la commission (élections cantonales et municipales confondues), 100 (soit 34,2 %) sont motivés par le défaut de présentation du compte par un expert–comptable. Ce pourcentage évolue peu d’une élection à l’autre et peut être mis en relation avec le coût de la présentation du compte par l’expert. En effet, la commission a constaté que pour de petits comptes, les honoraires d’expert–comptable représentaient parfois plus de 50 % du total des dépenses (7). Une telle proportion ne paraît pas justifiée au regard des dispositions de l’article 24 de l’ordonnance n° 45–2138 du 19 septembre 1945, modifiée par l’ordonnance n° 2004–279 du 25 mars 2004, qui prévoient des honoraires « équitables », constituant « la juste rémunération du travail fourni comme service rendu ». Les procédures contradictoires engagées avec des candidats qui ont fait une campagne minimale et n’ont effectué par conséquent que peu de dépenses, ont souvent fait ressortir qu’ils n’avaient pas fait viser leur compte de campagne par souci d’économie et en toute connaissance de cause ; c’est notamment le cas des candidats qui, n’ayant pas obtenu 5 % des suffrages exprimés, ne peuvent prétendre à aucun remboursement de leurs dépenses.

      La question de la sanction du rejet du compte de campagne pour absence d’expert–comptable se pose encore plus dans les cas de comptes sans aucun mouvement financier. En effet, si le candidat n’a bénéficié que de concours en nature de personnes physiques ou de partis politiques ayant financé directement des dépenses électorales, le compte de campagne n’est pas considéré comme ne présentant ni dépense, ni recette : il doit donc être visé par un expert–comptable. Cependant, la sanction du rejet conduisant à l’inéligibilité peut paraître sévère dans ce cas puisque, dès lors qu’aucune opération n’a été effectuée sur le compte bancaire du mandataire, l’utilité de l’intervention de l’expert–comptable est des plus limitées ; dans ce cas, la loi pourrait autoriser le candidat à se dispenser du recours à un expert–comptable.

      Par ailleurs, la commission a constaté que la portée et les limites de l’intervention de l’expert–comptable ne sont pas toujours interprétées de façon homogène ; s’il est clair que la mission de « présentation » exclut la vérification au fond de la bonne application des règles du droit électoral et l’expression d’une opinion sur le compte, en revanche les diligences minimales de contrôle de l’existence des pièces justifiant les recettes et les dépenses figurant au compte et de la régularité formelle du compte lui–même doivent apporter au candidat l’assurance que le compte de campagne transmis à la commission est « en état d’examen ». Il serait nécessaire que les autorités de contrôle de la profession comptable rappellent à ses membres que ces vérifications de base doivent être conduites effectivement, et au coût le plus juste pour le candidat.

      Il convient de souligner qu’aux termes de l’article L. 52–12 alinéa 2, le candidat est seul responsable du dépôt de son compte de campagne et cela même s’il a demandé à son expert–comptable de l’effectuer. La commission a d’ailleurs constaté dans un certain nombre de cas une méconnaissance des règles applicables en ce qui concerne le dépôt des comptes de campagne. Le Code électoral précise que le compte doit être déposé le neuvième vendredi suivant le tour de scrutin où l’élection a été acquise ; or, des candidats à une élection acquise au premier tour, soit le 9 mars, ont cru pouvoir déposer leur compte dans le délai maximum prévu par la loi, c'est–à–dire le 16 mai, alors que la date limite était pour eux le 9 mai.

      Pour éviter cet écueil et dans un souci de simplification, la commission propose d’uniformiser la date limite de dépôt des comptes au neuvième vendredi suivant le second tour, quelle que soit la date d’acquisition de l’élection.

    2. la « régularisation » du visa de l’expert–comptable après le dépôt du compte de campagne

      L’article L. 52–15 du Code électoral dispose que « la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques approuve, et après procédure contradictoire, rejette ou réforme les comptes de campagne. [...]. Lorsque la commission a constaté que le compte de campagne n’a pas été déposé dans le délai prescrit, si le compte a été rejeté ou si, le cas échéant après réformation, il fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales, la commission saisit le juge de l’élection. ». Parmi les causes de rejet figure la méconnaissance des formalités substantielles, appréciée à la date de dépôt du compte. Ainsi, lorsque la commission constate l’absence de visa par un expert–comptable, elle engage une procédure contradictoire avec le candidat l’informant que son compte encourt le rejet. Cette exigence nécessaire à la régularité de la procédure contradictoire devant la commission ne peut être interprétée comme une demande de régularisation.

      Il est donc par principe impossible pour un candidat de régulariser son compte postérieu­rement à son dépôt, en produisant devant la commission et ce, avant sa décision, un nouveau compte visé par un expert–comptable. Jusqu’à une date récente, cette possibilité de régularisation avait toujours été rejetée par le juge de l’élection, qu’elle intervienne devant la commission ou devant lui.

      Certaines décisions intervenues lors du jugement des recours contentieux relatifs aux élections de mars 2008 semblent remettre en question cette position. En effet, plusieurs tribunaux administratifs ont considéré que la seule information donnée au candidat de l’irrégularité susceptible d’entraîner le rejet du compte équivalait à une demande de régula­risation qui pouvait être admise tant que la commission ne s’était pas prononcée ; ils ont considéré que le motif de rejet du compte avait disparu du fait que le candidat avait produit un compte visé par un expert–comptable avant la décision de la commission, dont la saisine devait donc être rejetée.

      La commission souligne qu’une telle position, si elle devait être maintenue, entraînerait une rupture d’égalité entre les candidats, selon qu’ils auraient ou non respecté les dispositions de l’article L. 52–12 du Code électoral qui fixe une date limite pour déposer le compte présenté par un expert–comptable. Il est difficilement concevable que les candidats s’octroient ainsi un délai supplémentaire, dont la durée variable dépendrait de celle de la procédure contradictoire depuis son ouverture par le rapporteur jusqu’à la décision sur le compte de campagne, voire jusqu’à celle du juge de l’élection saisi par la commission.

      En outre, il est à noter que l’examen du dossier postérieurement au dépôt du compte implique que l’expert–comptable se prononce en se fondant au mieux, sur des copies de pièces, les originaux étant, en principe, déjà joints au compte de campagne déposé à la commission ; à ce titre également, la possibilité d’une régularisation tardive parait devoir être exclue.

      C’est pourquoi la commission a fait appel de ces jugements devant le Conseil d’État.

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Chapitre 2. Les questions de fond

  1. Les contributions des conjoints, des colistiers et des suppléants au financement de la campagne

    Selon les dispositions de l’article L. 52–8 du Code électoral, les personnes physiques peuvent contribuer au financement d’une campagne électorale. En contrepartie du don consenti, il est remis à chaque donateur, par le mandataire financier, un reçu–don qui lui permet d’obtenir un avantage fiscal, en application de l’article 200 du Code général des impôts, à condition que le versement n’ait pas été effectué en espèces.

    Pour l’application de ces dispositions, les conjoints des candidats sont en principe considérés comme pouvant apporter des dons, à l’instar de toute autre personne physique. En revanche, le suppléant d’un candidat et les colistiers d’un candidat tête de liste sont assimilés au candidat du fait qu’ils participent à la campagne. Ainsi, les sommes qu’ils versent sur le compte bancaire du mandataire constituent un supplément à l’apport personnel du candidat ou de la tête de liste, et non des dons de personnes physiques, et ont donc vocation à être remboursées en proportion de cette contribution ; toutefois, la répartition du remboursement obtenu demeure une affaire privée, la commission ne prenant en considération que l’apport global du candidat ou de la tête de liste.

    Au cours de l’examen des comptes de campagne des candidats aux élections cantonales et municipales des 9 et 16 mars 2008, la question du traitement et de la comptabilisation des dons dans les recettes inscrites au compte de campagne s’est posée avec une certaine acuité et la commission a dû considérer deux situations différentes.

    1. Les contributions des conjoints des candidats

      La commission a tout d’abord relevé l’existence de contributions financières consenties par des conjoints de candidats, soit à partir d’un compte joint, soit à partir d’un compte bancaire personnel. 

      Dans le premier cas de figure, la commission a considéré, en se référant à la volonté de l’intéressé, qu’il s’agissait de l’argent du ménage et que chacun des titulaires pouvait être considéré comme agissant au nom et avec le consentement de l’autre. Par conséquent, la somme prélevée sur un compte joint — au moyen d’un virement ou d’un chèque — pouvait être comptabilisée au titre de l’apport personnel du candidat.

      Dans le second cas de figure, la commission a estimé que la contribution provenant d’un compte bancaire personnel du conjoint d’un candidat correspondait à un don ouvrant droit à un avantage fiscal et devant être comptabilisé dans les dons de personnes physiques.

    2. Les contributions des colistiers

      La commission a également constaté un usage courant lors des élections municipales : de nombreuses contributions financières de colistiers, souvent apportées préalablement au dépôt de la liste, ont été comptabilisées à tort dans les dons de personnes physiques et des reçus–dons leur ont été délivrés par le mandataire. Il convient de souligner la difficulté pour une personne non initialement colistière mais le devenant par la suite de qualifier le versement qu’elle effectue à la campagne en fonction de la date dudit versement, la date de désignation d’un colistier pouvant être incertaine, sauf à retenir la date de déclaration de candidature de la liste.

      Afin d’assurer le respect du Code électoral, la commission a été conduite à requalifier ces dons de colistiers en apport personnel du candidat : 283 décisions ont été prises en ce sens, pour un montant total de 585 500 euros.

      En contrepartie de cette requalification, la commission a demandé au candidat tête de liste, au cours de la procédure contradictoire, de restituer les reçus–dons correspondants. Toutefois, pour des motifs variés (perte, destruction, transmission à l’administration fiscale), les candidats n’ont pas toujours été en mesure de retourner les reçus–dons à la commission ; celle–ci a donc informé les directeurs des services fiscaux concernés, afin d’éviter que les colistiers bénéficient d’un avantage fiscal indu s’ajoutant au remboursement de l’apport personnel, qui se trouvait majoré du montant de leur contribution. 

      Toutefois, la relative fréquence de cette situation pose à la commission la question même de la qualification comptable des dons. La commission propose ainsi pour l’avenir de retenir la solution suivante :

      • jusqu’à la déclaration officielle de candidature, les colistiers ou suppléants peuvent choisir de considérer que le versement qu’ils effectuent à la campagne électorale est un don ; en conséquence, s’ils ne renvoient pas à la commission le reçu émis par le mandataire, l’inscription de leur versement en don ne fera pas l’objet d’une réformation et la somme correspondante ne sera pas prise en compte pour le remboursement ;
      • en revanche, à compter de la date de dépôt de candidature, toute contribution des colistiers ou suppléants doit être considérée exclusivement comme de l’apport personnel, et toute inscription contraire au compte donnera lieu à réformation avec restitution obligatoire du reçu–don correspondant.

      L’article 52–8 du Code électoral pourrait être précisé en ce sens.

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  2. La définition de la dépense électorale

    1. L’ambiguïté de la définition législative

      Le Code électoral ne se réfère pas à une définition précise de la dépense électorale. Il utilise indistinctement dans des articles différents, les termes de dépenses « engagées », « effectuées », « exposées » ou « payées ». En l’absence d’une définition légale précise, le Conseil d’État a été amené à préciser la notion de dépense électorale comme étant celle « dont la finalité est l’obtention des suffrages des électeurs (8) ».

      Néanmoins, la rédaction actuelle de l’alinéa 2 de l’article L. 52–12 présente une ambiguïté, car les termes « dépenses payées ou engagées » laissent entendre qu’à la date de dépôt du compte, certaines dépenses pourraient avoir à figurer au compte, sans pour autant avoir été effectivement payées, en contradiction avec l’obligation de présenter un compte équilibré ou excédentaire et avec la notion de remboursement puisque, par définition, il ne peut être remboursé que ce qui a été payé.

      La commission a donc été amenée à préciser, tout en se fondant sur la définition jurispru­dentielle établie par le Conseil d’État, que la dépense engagée pour l’élection devait avoir été payée à la date de dépôt du compte.

    2. La dépense engagée

      La dépense électorale est celle qui a été engagée en vue d’obtenir le suffrage des électeurs. Cependant, cette définition jurisprudentielle visant l’objet de la dépense ne suffit pas. Pour être considérée comme électorale, une dépense doit également :

      • avoir été engagée par le candidat ou pour son compte, et avec son accord ;
      • avoir été engagée pendant la période électorale, qui s’entend de l’année précédant le premier jour du mois de l’élection jusqu’à la date du scrutin où l’élection est acquise ;
      • avoir été engagée dans la circonscription concernée, sauf exceptions liées à la nature de la dépense (par exemple, une commande d’imprimés à un fournisseur domicilié à l’extérieur de la circonscription).

      La dépense électorale est appréciée par la commission à la lumière de ces trois critères. Ainsi, une dépense non engagée en vue de l’obtention des suffrages, même si elle a été occasionnée par l’élection, ne constitue pas une dépense électorale. Entrent notamment dans cette catégorie les dépenses présentant un caractère personnel (frais d’habillement, de coiffeur, de restauration du candidat...), les frais d’huissier ou de procédure, les dépenses de formation, les dépenses de sécurité à l’exception de celles concernant la sécurité des salles de réunions, les dépenses de réparation automobile ainsi que les dépenses internes à l’équipe de campagne ou de rénovation d’un local immobilier, sauf les charges d’entretien incombant au locataire.

      Les deux dernières catégories de dépenses méritent un commentaire particulier.

      S’agissant des dépenses internes à l’équipe de campagne, la commission estime que celles–ci ne peuvent être admises au remboursement dans la mesure où elles ont pour objet d’organiser la campagne électorale, voire de remercier les militants, et non d’obtenir le suffrage des électeurs. La prise en compte de dépenses internes à une équipe de campagne engendrerait ainsi le remboursement sur fonds publics de dépenses d’ordre privé qui doivent rester à la charge du candidat ou de son parti politique.

      S’agissant des dépenses de rénovation d’un local immobilier, la commission a eu à connaître, lors du contrôle des dernières élections municipales et cantonales de mars 2008, quelques cas de dépenses dépassant le simple cadre des charges locatives admissibles et néanmoins inscrites dans le compte de campagne.

      La commission admet que, lors de la location d’un local de permanence pour la durée de la campagne électorale, les frais d’entretien courant puissent être pris en compte, s’ils correspondent à des charges incombant normalement au locataire ainsi que les dépenses minimales permettant l’usage normal des lieux ; en revanche, les frais de réfection complète des locaux ne peuvent être pris en compte que s’ils ont été expressément prévus au contrat de bail moyennant une diminution correspondante du loyer et pour une valeur n’excédant pas la valeur d’utilisation des aménagements effectués ; dans le cas contraire, en effet, il en résulterait, au bénéfice du propriétaire des locaux, un enrichissement sans cause pris en charge par la collectivité grâce au remboursement des dépenses électorales.

      Lors des dernières élections, certains candidats ont effectué d’importants travaux de remise en état de leur local de campagne, travaux dont ils ont demandé le remboursement en les intégrant à leur compte (9). La commission a estimé que ces travaux de grande ampleur qui valorisent le patrimoine du propriétaire ne sont pas des charges locatives afférentes au local mais bien des charges incombant au propriétaire. L’appréciation des travaux admis au remboursement sur fonds publics est confortée par l’examen du bail fourni par le candidat : en l’absence de clause expresse justifiant la réalisation de tels investissements et si le coût du loyer est fixé en fonction du prix du marché locatif, de tels travaux ne peuvent ni figurer au compte de campagne ni par conséquent faire l’objet d’un remboursement forfaitaire de l’État.

    3. La dépense payée

      La dépense engagée pour l’obtention des suffrages doit être payée à la date de dépôt du compte de campagne et justifiée par la preuve de son paiement effectif sur le compte bancaire du mandataire pour être considérée comme électorale et prise en considération pour le remboursement. L’absence de justificatif du paiement d’une dépense entraîne, selon son importance, sa réformation ou le rejet du compte par la commission. Il en est ainsi, par exemple, des intérêts d’un emprunt bancaire dont la preuve du paiement par anticipation à la date de dépôt du compte n’est pas apportée. Si la dépense est d’un montant significatif par rapport à la totalité des dépenses, et a fortiori si l’absence de justificatifs concerne l’ensemble des dépenses engagées, le compte est rejeté (cf. Conseil constitutionnel, décision du 12 février 2009, A.N. Rhône 11e circonscription).

      Toutefois, si à la date de dépôt du compte, certains règlements n’ont pas encore été encaissés par les fournisseurs, il appartient au candidat de fournir à la commission la preuve qu’il a entrepris les diligences nécessaires relatives à la régularisation de l’encaissement afin que ces dépenses puissent être admises au compte.

      Afin de clarifier l’ambiguïté due à l’utilisation de quatre termes différents servant à qualifier la dépense électorale, la commission souhaite que le Code électoral adopte une définition précise en utilisant uniquement et de façon cumulative la notion de dépense engagée en vue de l’obtention des suffrages aux élections et payée avant la date de dépôt du compte de campagne.

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  3. La définition de la dépense remboursable

    La notion de dépense remboursable est actuellement absente du Code électoral. Aucune disposition législative ne précise quelles sommes ou quelles prestations pourraient être exclues du remboursement prévu à l’article L. 52–11–1 du Code électoral.

    Cette absence de définition des critères entraînant le caractère remboursable ou non d’une dépense a conduit la commission à exercer son pouvoir d’appréciation, sous le contrôle du juge administratif. Elle a été amenée, dès 2006, à affiner son analyse et à envisager que certaines dépenses électorales puissent être considérées comme non remboursables. Elle a ainsi distingué parmi les dépenses électorales, celles qui n’étaient pas remboursables soit du fait de leur mode de financement (concours en nature, dépenses payées directement par un parti politique), soit du fait de leur irrégularité au regard des dispositions du Code électoral, notamment les cadeaux aux électeurs. Si la première catégorie n’a pas posé de problème du fait qu’elle est facilement individualisée dans le compte et n’est pas incluse dans le remboursement puisque ne donnant pas lieu à mouvement financier, la seconde a vu l’émergence et le développement d’une nouvelle nature de dépenses, qui présentent des analogies avec les cadeaux aux électeurs : les objets promotionnels distribués au cours de la campagne.

    Le Code électoral prévoit, en deux articles, les sanctions liées à la distribution de cadeaux et d’avantages divers aux électeurs.

    L’article L. 106 dispose que « quiconque, par des dons ou des libéralités en argent ou en nature, par des promesses de libéralités, de faveurs ou d’emplois publics ou privés ou d’autres avantages particuliers, faits en vue d’influencer le vote d’un ou plusieurs électeurs aura obtenu ou tenté d’obtenir leur suffrage, soit directement, soit par l’entremise d’un tiers, [...], sera puni de deux ans d’emprisonnement et d’une amende de 15 000 euros. Seront punis des mêmes peines ceux qui auront agréé ou sollicité les mêmes dons, libéralités ou promesses ».

    L’article L. 108 énonce que « quiconque, en vue d’influencer le vote d’un collège électoral ou d’une fraction de ce collège, aura fait des dons ou libéralités, des promesses de libéralités ou de faveurs administratives, soit à une commune, soit à une collectivité quelconque de citoyens, sera puni d’emprisonnement de deux ans et d’une amende de 15 000 euros ».

    Le juge de l’élection a quant à lui jugé que les cadeaux faits aux électeurs, lorsqu’ils constituent une manoeuvre, sont susceptibles d’entraîner l’annulation de l’élection (10).

    Lors du contrôle des dernières élections locales, la commission a constaté une augmen­tation notable de la fréquence et du montant global des dépenses consacrées à l’achat de « gadgets électoraux ». En effet, nombre de candidats ont effectué d’importants achats d’objets promotionnels en tout genre (stylos, jetons de chariots, sachets de graines de fleurs, tee–shirts, écharpes, lampes de poche, etc.). Ces objets ne pouvaient a priori être assimilés à des cadeaux en raison de leur faible coût unitaire et de leur distribution anonyme et aléatoire. Toutefois le montant global de l’achat représentait souvent une part élevée des dépenses électorales, ce qui a retenu l’attention de la commission, qui a utilisé son pouvoir d’appréciation au cas par cas pour définir ce qui pouvait être admis au titre des dépenses électorales remboursables.

    La commission a donc estimé que les dépenses correspondant au coût des objets offerts aux électeurs devaient être exclues du montant du remboursement dès lors que leur montant global était élevé en soi ou important par rapport au total des dépenses, mais maintenues dans le compte pour vérifier le respect du plafond des dépenses.

    Elle a ainsi considéré que, que si l’article L. 106 du Code électoral prohibe le recours à toute forme de libéralités ou de dons, en argent ou en nature, en vue d’influencer le vote des électeurs, la distribution gratuite d’objets promotionnels de faible valeur ne pouvait pas entrer dans le champ d’application de ces dispositions. Néanmoins, la commission estime qu’il n’est pas dans l’esprit de la loi que la distribution importante par son coût global de tels objets puisse faire l’objet d’un remboursement sur fonds publics. En effet, cette distribution n’a ni pour finalité ni pour effet de contribuer au débat électoral et est donc assimilable à une libéralité. Elle a donc décidé que ces dépenses, à caractère évidemment électoral, devaient figurer au compte pour le calcul du plafond, mais devaient être retranchées du montant du remboursement forfaitaire de l’État auquel les candidats concernés pouvaient prétendre (11).

    L’absence de définition législative de critères déterminant le caractère remboursable d’une dépense a donc conduit la commission à dégager la notion nouvelle de dépense électorale non remboursable. À l’issue de son contrôle, elle a pris au total 92 décisions requalifiant des dépenses d’objets promotionnels en dépenses électorales non remboursables, pour un montant total (élections municipales et cantonales confondues) de 220 210 euros ; ces décisions ont été peu contestées puisque sur les 73 recours gracieux enregistrés par la commission, 7 seulement portaient sur cette catégorie de décisions. Les candidats, à l’appui de leur réponse à la procédure contradictoire engagée pour les informer de la possible exclusion desdites dépenses du remboursement, ou à l’appui de leur recours gracieux, ont notamment fait valoir l’impact attendu de ces menus objets sur les futurs électeurs ; soulignant le plus souvent que leur nom et leur appartenance politique figurent sur les objets, ils ont argué que leur distribution constituait une action de communication équivalente à celle d’un tract.

    Considérant que les recours gracieux n’apportaient pas d’éléments nouveaux au débat, la commission les a rejetés. La question a été portée devant le Conseil d’État qui aura donc à se prononcer sur la possibilité de rembourser, sur fonds publics, des achats massifs d’objets promotionnels.

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  4. Les paiements directs sans intervention du mandataire

    1. Les règles posées par le Code électoral

      L’article L. 52–4 alinéa 3 du Code électoral dispose que le candidat ne peut régler les dépenses occasionnées par sa campagne électorale que par l’intermédiaire de son asso­ciation de financement ou de son mandataire. Les dépenses antérieures à la désignation du mandataire financier, payées directement par le candidat ou à son profit, font l’objet d’un remboursement par le mandataire. Il n’est pas prévu par ces dispositions que le candidat puisse payer directement des dépenses après la désignation de son mandataire, même s’il se fait rembourser par celui–ci : en conséquence, les dépenses payées sans passer par l’intermédiaire du mandataire et comptabilisées comme dépenses directes comprennent le montant éventuellement remboursé.

      Cependant, selon la jurisprudence, il peut être admis que le candidat puisse, pour des raisons pratiques, régler directement certaines dépenses. Cet usage ne peut être toléré que si ces dépenses restent d’un montant faible par rapport au montant total des dépenses engagées et négligeable par rapport au plafond autorisé, d’où le terme de « menues dépenses » couramment utilisé pour les caractériser.

    2. La position et les recommandations de la CNCCFP

      À l’occasion du contrôle des comptes de campagne des candidats aux élections municipales et cantonales de 2008, la commission a prononcé 90 rejets pour paiements directs hors compte bancaire du mandataire (49 aux élections municipales et 41 aux élections cantonales), sur un total de 292 décisions de rejet ; ce motif a donc concerné moins de 1 % du nombre des candidats ayant déposé leur compte de campagne.

      La commission a précisé dans son 10e rapport d’activité (12) les seuils de paiement direct qu’elle tolère, sous réserve de son pouvoir d’appréciation : 10 % du montant total des dépenses et 3 % du plafond ; cependant, dans le cas où seul l’un de ces deux seuils a été dépassé, la commission tient compte également du montant unitaire des dépenses en cause :

      • s’il s’agit d’une addition de menues dépenses, elle peut ne pas prononcer le rejet du compte ;
      • en revanche, s’il s’agit d’une (ou plusieurs) dépenses de montant élevé, elle peut considérer que rien ne justifiait que le règlement n’ait pas été effectué par le mandataire, et prononcer le rejet du compte.

      Pour comptabiliser les paiements directs irréguliers et en déterminer le pourcentage, la commission ne tient pas compte :

      • des dépenses payées directement avant la déclaration du mandataire et remboursées par celui–ci après cette déclaration ;
      • des dépenses payées directement dont le caractère électoral n’est pas établi et qui sont retranchées du compte (réformation) ;
      • des dépenses dont le paiement direct est admis à titre exceptionnel, en raison de leur mode de paiement usuel : frais de location de véhicules nécessitant le paiement par carte bancaire ; frais de téléphone, gaz ou électricité relatifs à l’utilisation pour la campagne du logement personnel du candidat et prélevés directement sur son compte bancaire personnel ; frais liés à des achats par internet ; frais financiers et intérêts sur emprunt prélevés sur le compte bancaire personnel du candidat ; honoraire d’expert-comptable, dont l’inclusion au compte est d’ailleurs facultative.

      La commission rappelle que les paiements directs irréguliers, susceptibles d’entraîner le rejet du compte de campagne, ne sont pas exclusivement le fait du candidat mais égale­ment le fait des colistiers en cas de scrutin de liste, du suppléant ou remplaçant en cas de scrutin uninominal, et aussi des tiers (notamment les militants).

      En effet, l’article L. 52–12 du Code électoral dispose que le compte de campagne doit retracer l’ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de l’élection par le candidat (ou candidat tête de liste) ou pour son compte, hors celles de la campagne officielle. Sont notamment réputées faites pour son compte les dépenses exposées direc­tement au profit du candidat, et avec l’accord de celui–ci, par les personnes physiques qui lui apportent leur soutien. Toutes les dépenses électorales réglées après la déclaration du mandataire, au profit du candidat et avec son accord, par les colistiers, le suppléant ou remplaçant ou des tiers, sont susceptibles de constituer des dépenses directes irrégulières, au même titre que celles réglées par le candidat lui–même, qu’elles aient ou non été remboursées par le mandataire.

      Il importe donc que le candidat veille attentivement aux actions électorales engagées pour son compte par ses colistiers, son suppléant ou remplaçant, ou par des tiers, et que les dépenses correspondantes soient réglées par le mandataire.

      Les paiements directs irréguliers concernent aussi bien ceux effectués avant la désignation du mandataire et qui n’auraient pas fait l’objet d’un remboursement par celui–ci, que ceux postérieurs à la désignation du mandataire, qu’ils aient ou non été remboursés par celui–ci.

      La commission rappelle qu’il relève de la responsabilité du candidat de désigner son mandataire et d’en faire la déclaration en préfecture en temps utile pour permettre l’ouverture du compte bancaire spécifique à la campagne et l’obtention de moyens de paiements (chéquier, carte bancaire) ; dès cette déclaration, il lui faudra en revanche éviter les paiements directs. Le candidat qui choisit au contraire de repousser à plus tard, jusqu’à sa déclaration de candidature, la désignation et la déclaration de son mandataire prend le risque que ce dernier ne dispose pas en temps voulu du compte bancaire et de moyens de paiement opérationnels. Dans ce cas, il ne pourra invoquer devant le juge de l’élection les difficultés pratiques rencontrées par le mandataire et les délais imputables à la banque : la jurisprudence écarte de façon constante ces arguments, même si dans de rares espèces, la bonne foi du candidat a pu être reconnue et lui éviter la sanction de l’inéligibilité.

      La question demeure posée de savoir si la loi pourrait, sans revenir sur l’obligation du recours au mandataire financier, fixer elle–même un seuil ou d’autres critères permettant d’autoriser une proportion ou des catégories de dépenses directes. Il appartient au législateur d’y répondre.

      Pour sa part, au regard des difficultés invoquées de manière récurrente par les candidats et aussi du nombre de décisions de rejet pour cause de paiement direct, la commission ne peut que renouveler la suggestion faite dans son 10e rapport d’activité (13) et tendant à lui reconnaître le pouvoir de moduler le cas échéant le montant du remboursement forfaitaire dû au candidat pour sanctionner une irrégularité telle que le paiement direct des dépenses. Elle disposerait ainsi d’une solution alternative au rejet du compte, lui permettant de prendre en considération l’ensemble des circonstances et pas seulement le montant et la nature des dépenses payées directement.

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Conclusion

Ainsi que la commission l’avait déjà indiqué dans ses deux précédents rapports d’activité publiés en 2007 et 2008, les dispositions du Code électoral relatives aux comptes de campagne des candidats aux élections politiques mériteraient d’être revues ; une telle constatation, confirmée par les enseignements des contrôles conduits à la suite des élections municipales et cantonales de mars 2008, ne saurait surprendre dès lors que de nombreux textes sont venus modifier ou compléter les lois initiales de 1988 et 1990 qui avaient posé les bases du financement de la vie politique en France.

La commission estime qu’une réécriture d’un certain nombre de dispositions du Code électoral devrait être conduite sans retard, parallèlement à la codification des dispositions législatives et règlementaires non encore incorporées au code actuel, d’ores et déjà entreprise. Certes, le grand nombre de consultations électorales générales et leur étalement dans le temps font que les périodes propices à une révision des textes sont a priori difficiles à déterminer. Ainsi, en 2009 vont se dérouler les élections au Parlement européen et en 2010 les élections régionales, lesquelles ne pourront que se dérouler selon les règles actuelles, puisque la période d’un an, au cours de laquelle peuvent être comptabilisées les opérations financières des campagnes électorales, est déjà ouverte. Au moins est–il raisonnable de souhaiter que les modifications qui apparaîtront opportunes soient adoptées en temps utile pour les échéances majeures des élections présidentielles et législatives prévues en 2012.

Parmi les propositions, certaines ont pour objet de rendre plus claires, sans les modifier, les dispositions du Code électoral parfois mal comprises par les candidats, malgré les rappels et les précisions contenus dans le « guide du mandataire et du candidat », mis en ligne sur le site de la commission ainsi que dans la notice explicative jointe au formulaire du compte de campagne et systématiquement remise par les préfectures. Il s’agit notamment de mieux rédiger les dispositions relatives à la déclaration du mandataire financier en préfecture, condition nécessaire à l’entrée en fonctions dudit mandataire, mais qui devrait être aussi une condition suffisante à l’ouverture d’un compte bancaire, même dans le cas d’une association de financement électoral. Il s’agit aussi de revoir la définition de la dépense électorale, qui doit avoir été engagée en vue de l’obtention des suffrages des électeurs et doit être payée avant le dépôt du compte de campagne pour être éligible au remboursement. Va dans le même sens la proposition visant à préciser la qualification à donner aux contributions des colistiers et suppléants, qui pourraient être considérées, au choix des intéressés, comme des dons de personnes physiques donnant droit à l’avantage fiscal ou des compléments à l’apport personnel du candidat jusqu’au dépôt officiel des candidatures, mais ne peuvent constituer que des éléments de l’apport personnel dès lors que ces contributions sont versées au mandataire postérieurement au dépôt des candidatures.

D’autres propositions visent à simplifier ou alléger les règles applicables, sans pour autant remettre en cause les principes sur lesquels sont fondées les contraintes imposées aux candidats. Ainsi devrait–on prévoir que la déclaration du mandataire financier est faite obligatoirement à la préfecture où est déposée la candidature, et non à celle du domicile du candidat, assez souvent différente ; que la formalité substantielle de présentation du compte de campagne par un expert–comptable ne soit pas imposée lorsque le compte ne comprend aucun mouvement financier réalisé par le mandataire mais retrace seulement des concours en nature du parti, du candidat lui–même ou de sympathisants ; que les dates limites de dépôt du compte de campagne soient unifiées, dans le cas des scrutins à deux tours, le délai étant fixé au 9e vendredi suivant le deuxième tour même si l’élection a été acquise au premier ; que cette date unique soit le point de départ du délai de six mois imparti à la commission pour statuer sur l’ensemble des comptes, alors qu’actuellement ce délai court séparément à compter du dépôt de chacun des comptes d’une même circonscription (sauf dans le cas des élections faisant l’objet d’un contentieux, où le délai est globalement de deux mois à compter de la date limite du dépôt).

Des modifications plus substantielles ont été préconisées à diverses reprises par le Conseil constitutionnel ou par la commission elle–même, mais n’ont pu aboutir jusqu’à présent. Elles visent aussi bien l’intégration au compte de campagne des dépenses de propagande officielle (article R. 39 du Code électoral), que la définition des règles de publication d’ouvrages à caractère politique par les candidats ou la révision des dispositions relatives à la propagande électorale à l’étranger. Ces questions avaient paru nécessiter des décisions lors des élections présidentielles et législatives de 2007, et demeurent d’actualité.

Mais il est une réforme à laquelle la commission est particulièrement attachée et qui serait sans doute de nature, dans l’avenir, à diminuer le nombre de cas de rejet du compte de campagne, et par voie de conséquence, celui des décisions du juge de l’élection déclarant inéligibles les candidats dont le compte a été rejeté, et donc démissionnaires d’office ceux qui ont été élus. Elle consisterait à donner à la commission, à l’instar de ce qui a été voulu par le législateur pour l’élection présidentielle, le pouvoir de moduler le remboursement en considération de la nature et de la gravité des irrégularités constatées ; elle pourrait ainsi, sous le contrôle du juge, substituer au rejet du compte qui prive le candidat de tout remboursement, une sanction financière adaptée, moins radicale et moins lourde en elle–même comme par ses conséquences. En particulier, la question des paiements directs en dehors du mandataire, qui reste délicate à trancher malgré une jurisprudence stabilisée et désormais bien connue, pourrait trouver dans d’assez nombreux cas une solution moins sévère et mieux comprise.

Il reste que les améliorations de textes ne suffiront pas à résoudre toutes les difficultés auxquelles sont confrontés les candidats. Des progrès seraient nécessaires en particulier pour faciliter aux mandataires financiers l’accès au compte bancaire et réduire les délais de mise à disposition des chéquiers ; de même la délimitation exacte de la mission de présentation du compte de campagne par l’expert–comptable et sa réalisation à un coût raisonnable demeurent des objectifs auxquels la profession devrait s’attacher, en mettant à profit l’expérience acquise par la commission en ce domaine.

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Notes :

  • (1) Les candidats têtes de liste à l’élection territoriale de Saint–Barthélémy n’étaient pas tenus au dépôt d’un compte de campagne, la circonscription comptant moins de 9 000 habitants. Retour au texte.
  • (2) Paris, Lyon et Marseille sont divisées en secteurs qui constituent autant de circonscriptions électorales. Retour au texte.
  • (3) Plafond le plus bas pour une liste présente au 1er tour et plafond le plus haut pour une liste présente au second tour. Retour au texte.
  • (4) Dans un certain nombre de cas (cantonales : 24 ; municipales : 68), la commission a déduit de ce montant, pour le calcul du remboursement, le montant des dépenses électorales « non remboursables » en raison de leur nature (achats d’objets promotionnels distribués aux électeurs) et de leur montant global élevé (cf. 2e partie du rapport) ; les diminutions de remboursement à ce titre s’élèvent à 34 029 € pour les cantonales et à 186 181 € pour les municipales. Retour au texte.
  • (5) Article L. 52–6 alinéa 4 du Code électoral : « les fonctions du mandataire financier cessent de plein droit trois mois après le dépôt du compte de campagne du candidat qui l’a mandaté [...] ». Retour au texte.
  • (6) CE 29 juillet 2002, Tallot, n° 232402. Retour au texte.
  • (7) Ce fut le cas pour 52 candidats têtes de listes aux municipales et 107 candidats aux cantonales de mars 2008 ; respectivement 79 % et 34 % de ces candidats n’avaient droit à aucun remboursement (moins de 5 % des suffrages exprimés). Retour au texte.
  • (8) Arrêt Gourlot (CE 27 juin 2005, n° 272551). Retour au texte.
  • (9) Il a été relevé, par exemple, le remplacement de vitres pour 1 298 euros, ou la pose d’un faux–plafond pour 1 499 euros, la réalisation d’une installation électrique et téléphonique pour 3 734 euros ou la remise en service complète d’un chauffage pour 1 153 euros ou encore, la pose de cloisons de placoplâtre, de dalles et de peinture pour 28 834 euros. Retour au texte.
  • (10) CE, 13 novembre 2002, n° 239873, élection municipale de Saint–Avold. Retour au texte.
  • (11) 6 exemples de dépenses exclues du calcul du remboursement :
    • 4 905 € (graines de fleurs) ; 20 % des dépenses
    • 3 875 € (écharpes, gilets) ; 4 % des dépenses
    • 2 351 € (tee–shirts et stylo) ; 10 % des dépenses
    • 2 296 €.(graines de fleurs) ; 27 % des dépenses
    • 1 323 € (tee–shirts) ; 10 % des dépenses
    • 1 121 € (jetons de chariots) ; 16 % des dépenses
    Retour au texte.
  • (12) pp. 46/47 : chapitre 3 du dixième rapport d'activité. Retour au texte.
  • (13) p. 69 : dixième rapport d'activité, annexes. Retour au texte.

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Référence de la page : 799

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