* Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

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Onzième rapport d'activité - 2008 - Annexes


Annexe I : Statistiques relatives aux élections territoriales générales et aux élections partielles — Décisions de la commission rendues en 2008.

Décisions de la commission rendues en 2008.

Statistique relative aux élections générales
Collectivité Circonscription Décisions Total des
décisions
A AR AD + HD R
Saint-Martin Saint-Martin 0 2 1 2 5
Polynésie
française
Îles du Vent 1 5 0 1 7
Îles sous le Vent 2 2 0 1 5
Tuamotu Gambier 3 0 0 1 4
TOTAL 4 6 9 1 5 21

Légendes :
A : approbation ;
AR : approbation après réformation ;
AD : absence de dépôt ;
HD : dépôt hors-délai ;
R : rejet.

 

Statistique relative aux élections partielles
Type de scrutin Nombre de scrutins Nombre de décisions Total
des
décisions
A AR AD + HD R
Municipales 2 6(*) 0 0 1 7
Cantonales 32 118 43 2 4 167
Législatives 5 18 12 3 1 34
TOTAL 39 142 55 5 6 208

(*) dont une décision modificative suite à un recours gracieux

Légendes :
A : approbation ;
AR : approbation après réformation ;
AD : absence de dépôt ;
HD : dépôt hors-délai ;
R : rejet.


Annexe II : Avis relatif à la publication générale des comptes des partis et groupements politiques au titre de l’exercice 2007.

Délibéré par la commission en sa séance du 13 novembre 2008.

[NB : pour la version complète de cet avis et des comptes publiés, se reporter à l’édition papier ou à la publication sous forme électronique du Journal officiel n° 0293 du 17 décembre 2008.]

La commission a présenté dans ses précédents rapports d’activité les conclusions de ses analyses sur le financement des partis politiques. Elle a ainsi rappelé et précisé son rôle en la matière. Le présent avis s’inscrit dans la continuité de ces réflexions.

I. LES OBLIGATIONS COMPTABLES DES PARTIS POLITIQUES

  1. La définition du parti politique

    Ni la Constitution, ni la loi n’ont défini de façon précise la notion de parti politique. L’article 4 de la Constitution dispose qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et qu’ils se forment et exercent leur activité librement ». La loi n° 88–227 du 11 mars 1988 se limite à reconnaître que : « [les partis politiques] jouissent de la personnalité morale (14) ».

    L’absence de définition pose problème dès lors qu’il s’agit de fixer des principes et des règles de financement des partis politiques, et en particulier lorsqu’il s’agit de déterminer le champ d’application d’une loi sur le financement.

    C’est pourquoi le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État sont venus, par leur jurisprudence respective et concordante, apporter des critères de définition de la notion de parti politique comme il suit. Au sens de la loi n° 88–227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, est considérée comme parti politique, la personne morale de droit privé qui s’est assignée un but politique :

    • si elle a bénéficié de l’aide publique (articles 8 et 9 de la loi du 11 mars 1988) ou si elle a régulièrement désigné un mandataire financier (articles 11 à 11–7) ;
    • et si elle a déposé des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes auprès de la CNCCFP (article 11–7).

    Ainsi toute personne morale de droit privé qui s’est assignée un but politique doit, si elle a perçu l’aide publique ou si elle a désigné pour recueillir des fonds un mandataire qui peut être soit une personne physique dont le nom est déclaré à la préfecture soit une association de financement agréée par la CNCCFP, déposer des comptes certifiés.

  2. Les obligations comptables du parti politique et ses conséquences

    L’obligation de dépôt de comptes certifiés constitue l’aboutissement d’obligations comptables plus larges.

    Selon l’article 11–7 de la loi n° 88–227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des dispositions des articles 8 à 11–4 doivent :

    • tenir une comptabilité retraçant tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux des organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement politique détient la moitié du capital social ou la moitié des sièges de l’organe d’administration, ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion, cette comptabilité doit respecter les prescriptions de l’avis n° 95–02 du Conseil national de la comptabilité relatif à la comptabilité des partis et groupements politiques ;
    • arrêter leurs comptes chaque année au 31 décembre ;
    • les faire certifier par deux commissaires aux comptes indépendants qui appliquent leur norme professionnelle 7–103 sur la certification des comptes des formations politiques ;
    • les déposer au plus tard le 30 juin de l’année suivante à la CNCCFP qui assure leur « publication sommaire » au Journal officiel.

    Au–delà de la publication, la commission s’assure du respect par les partis politiques de leurs obligations comptables et détermine pour l’année suivante, ceux qui sont susceptibles de bénéficier des dispositions de la loi du 11 mars 1988 à savoir :

    • l’aide publique directe ;
    • la dispense du contrôle de la Cour des comptes et du droit régissant les associations subventionnées ;
    • le droit de financer une campagne électorale ainsi qu’un autre parti politique.

    Perdent ces avantages, les partis politiques qui n’auraient pas déposé leurs comptes, qui auraient déposé des comptes non certifiés, ou qui auraient fait l’objet d’un refus de certification par les commissaires aux comptes, ou qui auraient commis des irrégularités non relevées par les commissaires aux comptes mais d’une importance telle que la commission considère qu’elles constituent des manquements aux obligations comptables. En revanche, la jurisprudence du Conseil d’État considère que ces partis défaillants conservent la possibilité de recevoir des dons par l’intermédiaire de leur mandataire (15) et donc de faire bénéficier leurs donateurs de l’avantage fiscal lié au don.

    Il convient toutefois de noter que l’essentiel du contrôle est exercé par les commissaires aux comptes, et que la commission s’assure a posteriori de la validité de la certification apposée par ceux–ci et en examine la portée.

    Le Conseil d’État a confirmé qu’il n’appartient pas à la commission de prolonger le délai légal de dépôt des comptes ou de dispenser les partis concernés de la certification de leurs comptes, en fonction de leur taille ou de leur capacité financière (CE N° 301198 du 6 juillet 2007, Mouvement clérocratique de France).

II. DES DONNÉES GÉNÉRALES SUR LES COMPTES DES PARTIS EN 2007

  1. Le nombre de formations politiques concernées

    296 formations au total étaient juridiquement tenues de déposer des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes au plus tard le 30 juin 2008 pour l’exercice 2007, parmi lesquelles 51 ont bénéficié de l’aide budgétaire publique en 2007 (16), 19 qui ne l’ont pas perçue au titre de cette année car n’ayant pas déposé des comptes conformes pour l’exercice précédent, 25 formations nouvellement entrées dans le champ de la loi à la suite des élections législatives de 2007(17) et 201 non bénéficiaires de l’aide budgétaire publique directe mais ayant disposé pour l’année 2007 d’au moins un mandataire chargé de recueillir les fonds.

  2. La synthèse de la conformité des dépôts

    Les partis concernés par l’obligation de dépôt et pour lesquels la commission disposait de coordonnées ont été invités, par circulaire, à produire leurs comptes au plus tard le 30 juin 2008. Sont publiés (18) les 232 comptes (soit 78 % au regard du nombre de partis tenus de déposer des comptes) qui ont été adressés à la CNCCFP.

    • dépôts conformes : (218 soit 94 % des comptes déposés et 74 % des partis tenus de déposer) dont :
      • 216 comptes certifiés sans réserve.

    Au demeurant, certains de ces comptes ont fait l’objet d’observations de la part des commissaires aux comptes ou de la part de la commission après interrogation de la formation politique et de ses commissaires aux comptes.

    Par ailleurs, lorsque la commission observe que les commissaires aux comptes n’ont pas respecté les formalités de présentation et d’établissement du rapport de certification, elle informe le parti qu’il est nécessaire que les commissaires aux comptes appliquent strictement leur norme professionnelle ; un rapport corrigé est généralement produit devant la commission.

    Les interrogations ont porté principalement :

    • sur le comportement de certains mandataires qui parfois exécutent des dépenses pour le compte de la formation politique, ce qui n’est pas leur rôle ;
    • sur la clarification du périmètre de certification ;
    • sur les financements entre formations politiques.
    • 2 comptes certifiés avec réserve.

    L’émission de réserves par les commissaires aux comptes est un élément important de la transparence financière voulue par le législateur.

    Il appartient au parti de prendre les mesures nécessaires pour que les réserves puissent être levées. En cas de réserves réitérées sur des points similaires, à l’issue d’une procédure contradictoire, la commission peut être conduite à constater, malgré l’absence de refus de certification des commissaires aux comptes, que le parti n’a pas respecté ses obligations comptables et le sanctionner, s’il s’avère qu’il n’a pas cherché à remédier aux causes ou problèmes à l’origine des réserves. Pour la première fois, elle a été amenée à mettre en oeuvre cet élément de sa doctrine et le compte considéré figure donc dans les dépôts non conformes.

    • dépôts non conformes: (14 soit 6 % des comptes déposés) ;
    • 8 comptes déposés hors–délai.

    Ces comptes, certifiés par deux commissaires aux comptes, ont été déposés postérieurement au 30 juin 2008.

    • 5 comptes non certifiés par deux commissaires aux comptes ;
    • 1 compte certifié par deux commissaires aux comptes avec des réserves similaires pour la troisième année consécutive et pour lequel la commission a considéré que le parti avait manqué à ses obligations légales ;
    • comptes non déposés : (64, soit 22 % des formations tenues de déposer) (19).

    La commission rappelle qu’un parti politique qui a désigné un mandataire demeure soumis aux dispositions de la loi sur la transparence financière et que s’il ne veut pas déposer de comptes il lui appartient de mettre fin aux fonctions du mandataire et d’en informer la commission : demande de retrait d’agrément et dissolution de l’association de financement ou déclaration de cessation de fonctions du mandataire financier personne physique.

    Les comptes publiés sont accompagnés des précisions apportées par chacun des partis politiques intéressés, des réserves des commissaires aux comptes ainsi que de leurs observations non constitutives de réserves. À chaque fois qu’elle l’a estimé nécessaire, la commission a également formulé des observations tendant à préciser une information ou une correction, voire à attirer l’attention sur une anomalie constatée.

    La commission constate que trop souvent il existe des discordances d’enregistrement comptable entre le ou les mandataires de la formation politique et celle–ci, elle invite donc les partis politiques concernés à mettre en oeuvre les mesures nécessaires.

  3. Les données chiffrées brutes concernant les 227 formations ayant déposé des comptes certifiés exploitables (y compris ceux déposés hors–délai).

    • 117 formations ont eu un exercice déficitaire ;
    • 109 formations ont eu un exercice excédentaire ;
    • 1 formation présente un exercice sans recettes ni dépenses.

    Le déficit cumulé des partis déficitaires s’élève à 30 931 878 € tandis que le solde cumulé des partis excédentaires s’élève à 5 359 155 € soit un solde global déficitaire de 25 572 723 €. Pour l’exercice 2006, le solde global était déficitaire pour 741 871 €.

    Les montants totaux de recettes et de dépenses sont en forte hausse par rapport à l’exercice précédent, puisque les recettes augmentent de 15,5 % et les dépenses de 27,6 %. En valeur ces montants sont les plus hauts constatés sur les cinq dernières années.

    Le nombre de formations politiques pris en considération légèrement plus important (227 pour 216 en 2006) est un premier élément d’explication, mais surtout 2007 a vu se dérouler à la fois l’élection présidentielle et les élections législatives qui sont déterminantes pour les partis politiques :

    Montants en euros
    2007 2006
    Dépenses totales 259 753 264 203 495 817
    Recettes totales 234 180 541 202 753 947
    Moyenne des dépenses 1 144 288 942 110
    Médiane des dépenses 25 590 19 179

    L’enjeu des élections législatives et présidentielles a accru le phénomène de concentration des dépenses souligné par la commission. En effet, en 2007, plus de 90 % des dépenses ont été réalisées par 6 partis politiques, 5 si l’on retranche l’Association Parti socialiste, Parti radical de gauche et apparentés qui ne fait que percevoir et redistribuer l’aide publique à ses composantes. Si la moyenne des dépenses est de 1 144 288 €, seulement 14 formations (hors l’Association Parti socialiste, Parti radical de gauche et apparentés précitée) atteignent ce niveau de dépenses.

    Néanmoins l’évolution de la médiane (20) des dépenses montre que la majorité des formations politiques ont sensiblement accru leur niveau de dépense en 2007 : si 81 % des partis (soit 183 formations politiques) ont dépensé moins de 150 000 €, en 2006 ce chiffre était de 86 % et surtout, la médiane augmente fortement puisqu’elle s’établit à 25 590 €, soit plus de 33 % d’augmentation par rapport à l’exercice 2006.

    Par ailleurs, l’exercice 2007 correspond également en partie à la période de financement des élections municipales et cantonales qui se sont déroulées en 2008. S’il est certain qu’une grande partie des dépenses effectuées dans le cadre de ces élections locales se concentre sur le premier trimestre 2008, la période de financement étant d’un an, une part de ces dépenses sont rattachées à l’exercice 2007.

    Le tableau suivant présente l’évolution des charges des formations politiques financièrement les plus importantes :

    charges 2006 charges 2007 évolution évolution en %
    Parti Socialiste 49 354 506 € 65 233 978 € 15 879 472 € 32 %
    Union pour un Mouvement Populaire 56 411 681 € 68 513 189 € 12 101 508 € 21 %
    Front National 7 473 703 € 16 065 370 € 8 591 667 € 115 %
    Lutte Ouvrière 2 230 952 € 5 259 156 € 3 028 204 € 136 %
    Les Verts 5 379 338 € 8 162 052 € 2 782 714 € 52 %
    Ligue Communiste Révolutionnaire 1 539 985 € 3 402 113 € 1 862 128 € 121 %
    Parti Communiste Français 33 107 510 € 34 814 557 € 1 707 047 € 5 %
    Mouvement Pour la France 3 283 327 € 3 932 754 € 649 427 € 20 %
    Parti des Travailleurs 1 135 662 € 1 559 893 € 424 231 € 37 %
    Parti Radical de Gauche 1 780 089 € 2 076 459 € 296 370 € 17 %
    Parti Radical 1 248 066 € 1 330 839 € 82 773 € 7 %
    Union pour la Démocratie Française 7 996 519 € 7 369 312 € –627 207 € –8 %
    TOTAL 170 941 338 € 217 719 672 € 46 778 334 € 27 %

    La diminution qui apparaît en ce qui concerne l’Union pour la Démocratie Française, tient à un transfert de charges vers le Mouvement Démocrate ; il convient de souligner que si les charges de ces deux formations étaient cumulées, un pourcentage d’augmentation correspondant à la moyenne, soit 27 %, serait obtenu.

    La commission rappelle que le plan comptable et les modèles de compte de résultat d’ensemble et de bilan prévus par l’avis n° 95–02 du Conseil national de la comptabilité utilisés par les partis politiques ont pour objectif de permettre de rendre compte de l’activité politique du parti en général et en particulier de retracer leurs interventions dans le financement des campagnes électorales. Afin de mieux informer le citoyen, la commission a demandé aux formations politiques de distinguer les financements versés aux mandataires des candidats dans les circonscriptions de plus de 9 000 habitants et ceux versés directement aux candidats dans les circonscriptions de moins de 9 000 habitants. Cela devrait, à terme, permettre de mieux mettre en lumière l’activité politique de certaines formations, en particulier en ce qui concerne le financement des élections municipales et cantonales.

    Pour l’exercice 2007, tous les partis n’ayant pas procédé à la distinction, il convient de se limiter aux chiffres globaux :

    • pour 159 formations, aucun financement direct de campagne électorale n’apparaît ;
    • 71 formations ont :
      • versé 17 255 269 euros aux mandataires des candidats ou, dans les circonscriptions de moins de 9 000 habitants, aux candidats eux–mêmes,
      • pris en charge directement des dépenses pour un montant de 22 076 823 euros.

    En définitive, selon les comptes déposés, les partis auraient financé directement les candidats aux élections pour plus de 39 millions d’euros (soit 15 % de leurs dépenses totales).

    Toutefois, certaines dépenses faites par les partis à l’occasion des élections (par exemple des formations nationales de candidats ou des dépenses d’investiture ou de campagne interne au sein du parti) se retrouvent dans les comptes du parti par nature sans avoir à figurer dans les comptes de campagne des candidats qui ne retracent que les dépenses électorales des candidats – le cas échéant prises en charge par les partis qui les soutiennent – mais non les dépenses seulement occasionnées par l’élection.

    Par ailleurs, en recettes, 17 formations ont indiqué les montants de prestations refacturées à des candidats, pour un total de 1 838 631 euros.

    La commission souligne qu’un effort a été fait par les partis politiques pour que l’objectif minimal de transparence voulu par le législateur soit atteint par la publication des comptes sommaires. En effet, contrairement aux années précédentes, elle n’est plus en présence de comptes pour lesquels la totalité des charges figure au poste « autres charges externes » (près du quart des comptes en 2006). Elle rappelle néanmoins qu’en matière de dépenses, elle ne dispose d’aucun moyen de vérifier la précision des ventilations effectuées. Elle n’a pas en tout état de cause, compétence à cet égard, contrairement aux commissaires aux comptes dont la certification est destinée à garantir la sincérité et la régularité des comptes.

    La commission s’est intéressée à la structure des recettes des 10 formations politiques dont les produits sont les plus élevés (après ventilation de l’aide publique reçue par l’Association Parti socialiste, Parti radical de gauche et apparentés, entre les deux formations politiques qui la constituent.) :

    Montants en euros
    Formation Cotisations des adhérents Contributions des élus Dons de personnes physiques Financement public : 2007 Autres recettes Total des recettes
    Union pour un Mouvement Populaire 7 893 621 1 986 194 9 125 105 32 207 036 7 373 042 58 584 998
    Parti Socialiste 11 413 742 12 164 800 743 432 18 792 483 20 346 867 63 461 324
    Parti communiste français 3 024 917 16 555 046 6 138 798 3 746 705 8 016 769 37 482 235
    Front National 757 591 2 973 1 218 503 4 579 546 2 269 775 8 828 388
    Union Pour la Démocratie Française 477 145 144 241 157 731 4 612 929 646 049 6 038 095
    Les Verts 906 652 1 494 734 115 289 2 194 485 3 017 876 7 729 036
    Lutte Ouvrière 1 049 360 13 117 462 704 495 169 1 048 825 3 069 175
    Mouvement pour la France 340 471 0 570 570 604 563 1 793 898 3 309 502
    Ligue Communiste Révolutionnaire 732 218 0 201 711 525 707 832 669 2 292 305
    Parti Radical de Gauche 138 470 93 153 137 578 1 295 850 263 358 1 928 409
    Ensemble 26 734 187 32 454 258 18 871 421 69 054 473 45 609 128 192 723 467

    Au–delà de l’aide publique budgétaire, l’État finance indirectement la vie politique en accordant aux donateurs et cotisants un avantage fiscal de 66 % pour les versements qu’ils effectuent au mandataire d’un parti (y compris les cotisations d’élus sous certaines conditions). La commission ne dispose pas de chiffres précis quant au montant exact de cette dépense fiscale, elle en estime néanmoins l’importance entre la moitié et les deux tiers de l’aide publique directe.

    La colonne « autres recettes » correspond à la totalisation des autres postes du compte de résultat, soit : dévolution de l’excédent des comptes de campagne, contributions reçues d’autres formations politiques, produits des manifestations et colloques, produits d’exploitation (y compris les refacturations de prestations aux candidats), autres produits, produits financiers, produits exceptionnels et reprises sur provisions et amortissements. Par définition, cet agrégat est sujet à des variations importantes.

    Sous réserve de l’observation précédente, une présentation sous forme de pourcentage fait mieux ressortir les différences de structure en termes de mode de financement de ces différentes formations :

    Formation Cotisations des adhérents Contributions des élus Dons de personnes physiques Financement public : 2007 Autres recettes Total des recettes
    Union pour un Mouvement Populaire 13,5 % 3,4 % 15,6 % 55,0 % 12,6 % 100,0 %
    Parti Socialiste 18,0 % 19,2 % 1,2 % 29,6 % 32,1 % 100,0 %
    Parti communiste français 8,1 % 44,2 % 16,4 % 10,0 % 21,4 % 100,0 %
    Front National 8,6 % 0,0 % 13,8 % 51,9 % 25,7 % 100,0 %
    Union Pour la Démocratie Française 7,9 % 2,4 % 2,6 % 76,4 % 10,7 % 100,0 %
    Les Verts 11,7 % 19,3 % 1,5 % 28,4 % 39,0 % 100,0 %
    Lutte Ouvrière 34,2 % 0,4 % 15,1 % 16,1 % 34,2 % 100,0 %
    Mouvement pour la France 10,3 % 0,0 % 17,2 % 18,3 % 54,2 % 100,0 %
    Ligue Communiste Révolutionnaire 31,9 % 0,0 % 8,8 % 22,9 % 36,3 % 100,0 %
    Parti Radical de Gauche 7,2 % 4,8 % 7,1 % 67,2 % 13,7 % 100,0 %
    Ensemble 13,9 % 16,8 % 9,8 % 35,8 % 23,7 % 100,0 %

    Ces éléments, élaborés à parti des données des comptes d’ensemble, mériteraient d’être affinés en tenant compte des différences de pratiques des formations politiques en matière de perception des cotisations et cotisations d’élus ainsi que des liens politiques et financiers entre les différentes formations politiques, un grand nombre de parlementaires disposant par ailleurs de leur propre formation.

III. LES PROBLÈMES RENCONTRÉS

  1. La définition et la précision du périmètre des comptes d’ensemble

    En l’état des textes, la commission demande lors du dépôt des comptes les informations nécessaires à l’exercice de sa mission de contrôle du financement des campagnes électorales, et donc que les structures politiques locales des partis politiques soient identifiées dans le périmètre de certification et que ce périmètre soit explicitement repris dans le détail, au sein du rapport de certification des commissaires aux comptes.

    Cette question est particulièrement importante pour l’exercice par la commission de sa mission de contrôle des comptes de campagne. En effet, seules les structures locales ayant leurs comptes agrégés aux comptes du parti peuvent selon la commission financer une campagne électorale. En cas de retour d’une structure dans les comptes d’ensemble d’un parti – ce qui ne peut se concevoir qu’à titre exceptionnel – il appartient alors aux commissaires aux comptes de mener leurs diligences sur les exercices qui n’avaient pas initialement été soumis à leur contrôle. L’annexe des comptes comporte des précisions sur les variations de périmètre.

    La commission a par ailleurs rappelé aux partis politiques que la comptabilité des mandataires devait obligatoirement être reprise pour l’élaboration des comptes d’ensemble.

    Ainsi qu’il a été précisé précédemment, dans le cadre de l’instruction des comptes, des régularisations sont effectuées, notamment en procédant au retrait formel de l’agrément d’associations de financement dont la dissolution est portée à la connaissance de la commission ou sur demande du parti politique lorsqu’il s’avère que des associations de financement ont, de fait, cessé toute activité financière. La situation d’un certain nombre de mandataires financiers personnes physiques a également été clarifiée.

  2. Le rôle des commissaires aux comptes

    Dans ses relations avec la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, la commission a souligné l’importance d’une stricte application de la norme de certification des comptes des partis politiques. De ce point de vue, une amélioration très sensible est à souligner, en particulier en ce qui concerne la précision du périmètre de certification dont l’importance a été rappelée précédemment. Les comptes sont annexés au rapport, aussi, afin de lever toute ambiguïté sur certains documents déposés, la commission avait recommandé dans sa circulaire que les commissaires aux comptes paraphent les documents qu’ils doivent annexer à leur rapport en application de la norme. La commission constate que cette recommandation, faite en accord avec la compagnie nationale des commissaires aux comptes, tend à devenir la pratique habituelle.

    Par ailleurs, la commission avait souligné qu’un certain nombre de comptes n’étaient pas présentés conformément à l’avis n° 95–02 du Conseil national de la comptabilité. Or cette obligation est rappelée par la norme 7–103 relative à la certification des comptes des formations politiques.

    En la matière, la commission note une évolution très positive. Le respect par l’ensemble des formations politiques d’un référentiel comptable identique est indispensable pour la transparence financière de la vie politique. Au demeurant, la commission est favorable à une réflexion sur ce référentiel.

    En ce qui concerne les observations et réserves émises par les commissaires aux comptes, la poursuite des travaux engagés avec la Compagnie nationale des commissaires aux comptes et les opérations de communication engagées par celle–ci en direction de ses membres conduit à une plus grande homogénéité. Toutefois, certaines formulations demeurent imprécises voire et présentent des ambiguïtés que seule pourrait clarifier la publication intégrale du rapport, qui n’est pas prévue par la loi ni matériellement possible compte tenu du nombre de partis politiques déposant des comptes.

    La commission rappelle que la Compagnie nationale des commissaires aux comptes met à la disposition de ceux–ci sur son site intranet tous les éléments d’information nécessaires à la mise en oeuvre de leur certification dans le respect de leurs normes professionnelles.

    Ainsi qu’il a été précisé précédemment, dans un cas, malgré une certification sans réserve la commission a été conduite à considérer qu’un parti n’avait pas respecté ses obligations. En effet, le parti considéré a fait l’objet de réserves similaires pour la troisième année consécutive sans qu’il apparaisse qu’il ait mis en oeuvre des mesures adaptées pour y remédier. En l’occurrence du point de vue des commissaires aux comptes un refus de certification a pu apparaître excessif compte tenu des montants en cause. En revanche, en confirmant leurs réserves, ils permettent à la commission de disposer des éléments lui permettant d’apprécier plus généralement le respect de ses obligations par le parti politique.

    Les commissaires aux comptes d’une autre formation politique ne pouvant lever une réserve émise les années précédentes ont demandé au parti d’exclure des comptes les structures concernées (qui ne peuvent donc plus contribuer au financement d’une campagne électorale ou d’un parti politique) et de mettre en oeuvre des mesures visant à améliorer la situation.

    La commission rappelle en outre que le législateur n’a pas souhaité délier du secret professionnel à son égard les commissaires aux comptes et qu’en conséquence elle ne peut apprécier le respect de ses obligations légales par une formation politique qu’à l’examen des documents déposés qui doivent donc être cohérents.

  3. Les relations entre la commission et les partis politiques

    Parallèlement à la poursuite du travail d’information des partis politiques et de leurs mandataires et des travaux menés avec le groupe de travail de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, la commission a mis en oeuvre pour les comptes 2007, dans le souci de faire respecter la transparence souhaitée par le législateur, une procédure contradictoire stricte à l’égard des partis politiques qui avaient insuffisamment renseigné le formulaire destiné à la publication, et à l’égard des commissaires aux comptes dont les rapports n’étaient pas présentés conformément à leur norme professionnelle.

    Dans le cadre de la procédure contradictoire, un rappel des sanctions prévues par les lois et règlements a été fait, notamment en matière de perception des dons et de délivrance des reçus–dons, dont le contrôle est renforcé. La commission complète sa circulaire d’une annexe personnalisée précisant les mandataires en activité du parti et le cas échéant l’utilisation qu’ils ont faite des formules numérotées de reçus–dons. En apportant ces informations, la commission facilite le contrôle interne des partis sur leurs structures de financement et celui des commissaires aux comptes. En effet, la circulaire doit être transmise par le parti à ses commissaires aux comptes ; à défaut ces derniers doivent la réclamer.

    Toutefois, sur le système des reçus–dons, la commission ne peut que renouveler les observations dont elle a fait part dans son 9e rapport d’activité sur les limites de son contrôle. Elle tient tout particulièrement à signaler les difficultés rencontrées pour s’assurer que les donateurs sont bien des personnes physiques dûment identifiées en cas de la mise en place d’un système de perception en ligne.

    Par ailleurs, la commission a expérimenté sur l’exercice 2007 une dématérialisation partielle de l’édition des reçus–dons à cadre juridique constant. Trois formations politiques, dont les modes d’organisation diffèrent, ont participé à cette démarche expérimentale de modernisation et de simplification dont l’objectif est d’alléger sensiblement les tâches matérielles de chacun tout en améliorant la transparence financière de la vie politique voulue par le législateur.

    Cette expérimentation, compte tenu de ses résultats satisfaisants, sera étendue et poursuivie en 2008. Elle a confirmé cependant qu’une telle possibilité n’était envisageable que sous la condition que les procédures d’enregistrement des fonds perçus par les mandataires soient normalisées au sein de la formation politique, complétées de procédures de contrôle interne et s’inscrivent dans un système comptable homogène au niveau du parti. Ces conditions sont donc indépendantes de la taille du parti mais nécessitent la mise en oeuvre par celui–ci de procédures organisationnelles minimales, parfois contradictoires avec la culture interne de certaines formations politiques.

    Enfin, la commission a été amenée dans le cadre des procédures contradictoires d’instruction des dépôts des comptes à porter à la connaissance de quelques formations politiques et de leurs commissaires aux comptes – ainsi qu’aux préfets concernés qui vérifient la réalité des dévolutions – la perception à tort par des mandataires financiers personnes physiques de ces partis de dévolutions d’excédents de comptes de campagne de candidats. Or, cette faculté est réservée par le code électoral (articles L. 52–5 et L. 52–6) aux mandataires déclarés sous la forme d’une association de financement pour laquelle la commission délivre un agrément.

    La commission a souligné à de nombreuses reprises l’intérêt d’un alignement de la situation du mandataire financier personne physique et du mandataire financier personne morale.

IV. LES PERSPECTIVES

  1. La définition du périmètre des comptes d’ensemble

    La commission ayant joint au formulaire de dépôt des comptes la liste des mandataires en activité, ainsi qu’il a été indiqué précédemment, certaines formations politiques ont clarifié la situation de leurs structures de financement dont l’activité n’était que théorique ou très sporadique.

    Le parti est d’ailleurs tenu de communiquer ces informations aux commissaires aux comptes, ce qui constitue un outil de contrôle supplémentaire pour leur certification.

    En revanche, la commission a estimé qu’il n’était pas utile que les partis politiques précisent la liste des structures habilitées à financer une campagne électorale, dès lors :

    • que les mandataires, ayant pour fonction exclusive de percevoir des fonds, ne peuvent intervenir directement dans le financement des campagnes électorales mais doivent reverser les fonds au parti dont ils sont mandataires ;
    • que les structures centrales ou locales des partis politiques, que ceux–ci ont intégrées dans le périmètre des comptes d’ensemble soumis au contrôle des commissaires aux comptes, sont de plein droit habilitées à intervenir dans le financement des campagnes électorales ;
    • que les sociétés ou associations dans lesquelles le parti détient un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion ne peuvent financer une campagne électorale même si les comptes de cette entité sont consolidés avec ceux du parti.

    La commission rappelle que les mandataires des candidats à une élection, ou bien l’expert–comptable en charge du visa du compte de campagne peuvent interroger la commission sur la régularité des contributions obtenues d’une formation politique ou d’une de ses structures locales.

  2. La concertation avec la Compagnie nationale des commissaires aux comptes

    La commission poursuit ses travaux avec le groupe de travail spécifique constitué par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes. Il s’agit tant de préciser les exigences relatives au contrôle que d’en obtenir une application uniforme, en définissant notamment le rôle de chacune des instances en présence et en améliorant l’information mutuelle et sa diffusion.

    Les premiers résultats de cette concertation ont été évoqués précédemment.

    Ainsi qu’elle l’avait annoncé, la commission a fait évoluer le formulaire qu’elle adresse aux formations politiques afin qu’une partie de celui–ci puisse plus aisément être intégrée dans les annexes du rapport de certification.

    Par ailleurs, la mise à disposition de certains documents sous forme électronique a été engagée (ainsi, la circulaire de la commission sur le dépôt des comptes est consultable par les commissaires aux comptes sur leur intranet) et a été admise la possibilité pour les commissaires aux comptes d’une certification électronique, reconnue par la commission et promue par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, comme présentant les garanties nécessaires de sécurité informatique et juridique.

  3. L’évolution du référentiel comptable

    Afin de prendre en compte les possibilités ouvertes par l’avis du Conseil d’État permettant aux partis de facturer à leurs candidats certaines prestations (CE. 30/06/2000, N° 218461) la commission a demandé l’identification au sein du poste « produits d’exploitation » des « facturations de services aux candidats pour les campagnes électorales ».

    Pour atteindre l’objectif de transparence du système général de financement de la vie politique et rendre compte de l’activité des partis politiques au sein de ce système, il est important que cette source de financement soit correctement imputée dans les comptes et identifiée au niveau du compte de résultat d’ensemble publié.

    La commission avait souhaité que les comptes 2007 soient précisément renseignés sur ce poste et avait attiré l’attention sur ce point dans sa circulaire annuelle sur le dépôt des comptes. Ainsi qu’il a été précisé précédemment, cette rubrique n’a été renseignée que par 17 formations politiques.

    Au demeurant, ces renseignements ne suffisent pas en eux–mêmes à avoir une connaissance exacte du montant qu’apportent les partis aux campagnes électorales dans la mesure où le montant des concours en nature n’a pas à figurer dans la comptabilité des partis.

    Par ailleurs, dans le cadre des travaux avec les commissaires aux comptes, d’autres évolutions sont envisagées, toujours dans l’objectif d’obtenir une plus grande précision dans la transparence du financement de la vie politique.

  4. La formulation par la commission de ses réflexions sur le financement des partis politiques

    Dans son 9e rapport d’activité, (21), auquel il convient de se référer, la commission a fait le point sur l’étendue du contrôle que la législation lui permet d’exercer et sur la cohérence générale du système de contrôle du financement des partis politiques, à la fois du point de vue théorique et du point de vue pratique.

    En l’absence d’une évolution de la législation, la commission ne peut que reprendre les principales conclusions résumées précédemment émises :

    1. Les textes législatifs et règlementaires qui organisent la transparence des financements politiques mériteraient d’être modifiés ou complétés sur certains points, sans mettre en cause leur architecture générale.

      Il serait souhaitable de :

      1. Prévoir des formalités d’agrément et de retrait d’agrément du mandataire financier personne physique, analogues à celles en vigueur pour une association de financement.
      2. Limiter l’exigence du visa de deux commissaires aux comptes aux partis dont les comptes sont de montants élevés ou la structure complexe. Le visa d’un seul commissaire aux comptes pourrait être considéré comme apportant des garanties suffisantes et allègerait la charge financière qui pèse de ce fait sur les partis de faible surface financière ou de structure simple (par exemple une entité politique unique dotée d’un mandataire).
      3. Préciser que les comptes des structures locales doivent être intégrés dans les comptes d’ensemble de la formation politique ou faire l’objet de dépôts distincts.
      4. Clarifier le statut des cotisations par rapport aux dons et aux cotisations d’élus. En tout état de cause, sans porter atteinte à la liberté des partis dans la fixation des cotisations, dès lors que les cotisations ouvrent droit à avantage fiscal lorsqu’elles sont versées entre les mains du mandataire, il conviendrait d’instaurer un plafond unique de versement par personne physique, quelle que soit la nature du versement. Ce plafonnement réel des avantages consentis, qui est normalement de règle en matière d’exonérations fiscales, faciliterait au demeurant la fonction du mandataire.
    2. N’ayant pas d’accès direct aux comptes des partis ni aux pièces justificatives qui les accompagnent, la commission ne peut être considérée comme le « juge des comptes » des partis politiques. C’est aux commissaires aux comptes que la loi a confié la charge d’examiner et de viser ces comptes selon les règles et les méthodes professionnelles en vigueur.

      Toutefois, de par son rôle de contrôle sur les mandataires et celui de dépositaire unique de l’ensemble des comptes des formations politiques, elle dispose de fait sur une part importante des recettes des partis d’une capacité de contrôle que n’ont pas matériellement les commissaires aux comptes. C’est donc nécessairement d’une action coordonnée entre la commission et les commissaires aux comptes que peut résulter une amélioration de la transparence financière des comptes des partis politiques.

      La commission doit s’assurer que les vérifications les plus importantes ont bien été effectuées, notamment celles concernant le périmètre des comptes d’ensemble et l’absence de financement par des personnes morales. Elle doit aussi soumettre à sa propre appréciation critique les conséquences qui sont tirées par les commissaires aux comptes de leur examen. Elle peut considérer qu’une observation ou une réserve, bien que n’ayant pas entraîné un refus de visa, n’en altère pas moins la régularité du compte : il lui appartient alors d’en tirer les conséquences prévues par la loi.

    3. Si la règlementation mise en place à partir de 1988 a fait progresser de façon très appréciable la transparence du financement des partis politiques, le législateur a entendu concilier l’objectif de transparence avec les principes constitutionnels qui garantissent aux partis le droit de se former et d’agir librement. En conséquence aucun encadrement n’a été prévu pour leurs dépenses.

      Enfin, dans le cadre des réflexions actuelles sur la fiscalité, il pourrait être envisagé de mener une étude concertée avec les acteurs concernés, à la fois sur la question générale de l’incitation fiscale au financement de la vie politique tant dans son principe que dans ses modalités de mise en oeuvre et de contrôle.


Notes

  • (14) Article 7. Retour au texte.
  • (15) Cf. CE N° 300606 du 6 juillet 2007, Association de financement du parti politique FREE DOM, annulant la décision de retrait de l’agrément de l’association de financement du parti politique FREE DOM prise le 27 novembre 2006 après constat du dépôt hors–délai des comptes de l’exercice 2005 de ce parti, considérant que si la commission était tenue de constater le manquement par le parti politique à ses obligations comptables, elle ne pouvait en revanche se fonder sur les dispositions de l’article 11–7 de la loi du 11 mars 1988 pour retirer l'agrément de l'association de financement du parti en cause dès lors qu'il n'est pas allégué que celle–ci n'aurait pas respecté les prescriptions prévues par les articles 11–1 et 11–4 de cette loi. Retour au texte.
  • (16) Cf. décret n° 2007–100 du 26 janvier 2007 pris pour l’application des articles 9 et 9–1 de la loi n° 88–227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. Retour au texte.
  • (17) La commission, après communication par le ministère de l’Intérieur, de l’Outre–mer et des Collectivités territoriales de la liste des partis éligibles à l’aide publique à la suite du résultat des élections législatives de juin 2007, a informé les partis qui entraient ou revenaient dans le champ de la loi sur la transparence financière de la naissance de leurs obligations comptables. Retour au texte.
  • (18) Rappel des statistiques de l’année 2007 au titre de l’exercice 2006 : 218 comptes sur 276 ont été publiés (soit 80 %) ; 201 dépôts conformes ; 8 dépôts conformes mais assortis de réserves ; 9 dépôts non conformes (7 comptes pour dépôt hors–délai ; 1pour certification non conforme et 1 pour lequel la commission a considéré que le parti avait manqué à ses obligations comptables) ; 56 comptes n’ont pas été déposés (soit 20 %). Retour au texte.
  • (19) Une formation politique a déposé des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes postérieurement à la séance du 23 octobre 2008 au cours de laquelle la commission s’est prononcée sur le respect de leurs obligations comptables par les partis politiques. Retour au texte.
  • (20) C’est à dire que 50 % des partis ont eu en 2007 des dépenses inférieures à 25 590 euros. Retour au texte.
  • (21) Ce rapport a été publié en septembre 2006 par la Documentation française. Retour au texte.
Référence de la page : 801

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