* Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

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Questions relatives aux élections régionales des 14 et 21 mars 2010.

Page mise en ligne le 21 décembre 2009

Avertissement :
Les réponses suivantes ont été élaborées par le service juridique de la commission en fonction de la législation, de la réglementation et des éléments de jurisprudence ; la commission se réserve la possibilité de se prononcer différemment au vu des pièces et de l’instruction contradictoire propres à chaque compte.

Les règles applicables à l’imputation des frais de déplacement.

Les frais de transports du candidat ou des colistiers pour se rendre à une réunion publique commune en dehors de la circonscription constituent–ils des dépenses électorales remboursables ? Qu’en est–il des déplacements des militants ?

Les frais de transports des colistiers participant à des réunions publiques communes à des listes soutenues par les mêmes partis et issues de différentes circonscriptions sont considérés, sous réserve de la justification du caractère électoral de la manifestation, comme des dépenses électorales. Le coût des déplacements, à l’occasion de ces réunions publiques, des militants chargés d’organiser la campagne électorale ou d’y participer sera considéré comme une dépense électorale ouvrant droit au remboursement forfaitaire de l’État.
Les frais d’organisation de ce type de manifestations constituent des dépenses électorales qui devront être répartis entre les comptes de campagne concernés selon une clé de répartition précisément justifiée.

Quels sont les justificatifs à produire pour les frais de déplacements ?

Les frais de transports en voiture du candidat, des colistiers et des membres de l’équipe de campagne engagés dans la circonscription peuvent être calculés selon le barème fiscal ou sur présentation des factures d’achats de carburant et accompagnés, quelle que soit la modalité choisie, par un état récapitulatif des trajets accomplis. Les frais de transports par les moyens collectifs doivent être justifiés par le titre de transport utilisé. Les frais de déplacement doivent être payés, selon les dispositions de l’article L. 52–4 alinéa 3 du Code électoral, par le mandataire financier. Néanmoins, la commission retranche les frais de transports exposés individuellement du total des dépenses réglées par le candidat (ou des tiers) pour déterminer le montant des paiements directs. En revanche, le coût des trajets accomplis par un groupe de personnes doit être facturé au mandataire financier et réglé par lui.

Comment sont pris en charge les frais de déplacement des responsables de formations politiques ?

Dans une décision du 14 octobre 2009, le Conseil constitutionnel a confirmé sa jurisprudence antérieure visant à reconnaître que « les frais liés au déplacement et à l’hébergement de représentants de formations politiques se rendant dans une circonscription ne constituent pas, pour le candidat que ces représentants viennent soutenir, une dépense électorale devant figurer dans son compte de campagne. Les frais de déplacement de personnalités autres que les représentants des formations politiques constituent des dépenses électorales et doivent être intégrées au compte de campagne ». (1)
Ainsi, le coût des déplacements de personnalités extérieures (experts...) et des personnalités politiques étrangères doivent figurer au compte au titre des dépenses électorales.

Les frais de transports et de restauration des militants chargés de la sécurité des manifestations publiques organisées par les partis politiques ouvrent–ils droit au remboursement forfaitaire de l’Etat ?

Les frais de déplacements et de restauration rapide des militants en charge de la sécurité des manifestations publiques peuvent être considérés comme des dépenses électorales ouvrant droit au remboursement forfaitaire de l’État, sous certaines conditions. Ainsi, d’une part, le caractère électoral des réunions et la nature de la participation de chacune des personnes sollicitées devront être précisément établis et, d’autre part, les factures correspondantes devront être détaillées et réglées par le mandataire financier. Sauf exception dûment justifiée, les militants ne doivent pas être trop éloignés de leur lieu d’intervention. En effet, n’étant pas par définition des professionnels salariés, ils ne peuvent venir d’une région autre que celle dans laquelle a lieu la manifestation publique. En tout état de cause, le coût de la restauration doit être modique, les repas pris ne pouvant avoir un aspect festif visant à remercier les participants de la prestation qu’ils ont effectuée.

Les règles applicables à Internet

Un candidat peut–il recevoir des dons par internet via un système de paiement sécurisé ?

Conformément aux dispositions des articles L. 52–5 et L. 52–6 du Code électoral, le candidat ne peut recueillir des dons de personnes physiques que par l'intermédiaire du mandataire financier ou de l'association de financement. Les contributions doivent être versées directement sur le compte bancaire unique, lequel retrace la totalité des opérations financières. Ce dispositif exclut donc le recours à un système de paiement sécurisé de type « Paypal ».

Les candidats peuvent-ils faire héberger gratuitement leur site de campagne auprès d’un prestataire diffusant, en contrepartie, de la publicité commerciale ?

Dans le cadre de la campagne relative aux élections européennes, de nombreuses sociétés de communication hébergent les sites internet de candidats or, la plupart de ces sites sont financés par de la publicité commerciale, en contradiction avec les dispositions édictées par les articles L. 52–1 et L. 52–8 du Code électoral.
Confronté à cette question, le Conseil d’État, dans un arrêt du 18 octobre 2002, a considéré que « l’utilisation par la liste conduite par M. Y... du service gratuit d’hébergement de sites Internet, proposé de manière indifférenciée à tous les sites licites par une société se réservant le droit d’inclure un bandeau ou des fenêtres publicitaires sur les sites hébergés, ne méconnaît pas les dispositions » des articles L. 52–1 et L. 52–8 du Code électoral, « dès lors qu’il résulte de l’instruction que la gratuité de l’hébergement du site internet ouvert par M. Y... en contrepartie de la diffusion de messages publicitaires n’a pas constitué un avantage spécifique au candidat et ne saurait par suite être regardée comme un don de personne morale... ». Par conséquent, le critère devant être retenu lors de l’examen des comptes de campagne et des dépenses liées à l’utilisation de sites internet financés par de la publicité pour reconnaitre le caractère légal de la prestation est celui de la gratuité offerte à tous les candidats.

Quelles sont les modalités d’expression des groupes politiques d’un conseil municipal, au sein du bulletin municipal officiel et sur le site Internet de la ville, dans la mesure où plusieurs conseillers municipaux sont candidats aux élections régionales ?

L’espace réservé à l’expression libre des groupes élus dans un bulletin d’information municipal de la mairie ne saurait être soustrait aux interdictions et sanctions édictées par la loi n° 95–65 du 19 janvier 1995. Il s’ensuit que dans l’année précédant toute élection, les groupes politiques ne doivent pas publier, dans « la tribune expression libre », des articles se rattachant directement, ou indirectement, à la campagne officielle de leurs candidats, au risque de voir ceux–ci exposés aux sanctions prévues par le législateur. Ainsi, le contenu de la « tribune libre » ne devrait avoir qu’un caractère strictement informatif et ne retranscrire que les positions prises par les groupes politiques sur les décisions institutionnelles adoptées par leur collectivité.
Si tel n’était pas le cas, ces articles pourraient, en effet, être considérés, sous réserve de l’appréciation souveraine des juges du fond, comme des documents de propagande électorale. Ils constitueraient ainsi des avantages en nature assimilables à des dons consentis par une personne morale prohibés, par l’article L. 52–8 du Code électoral qui dispose que « les personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ».
Il convient de souligner que la création d’un moyen d’expression nouveau ne doit pas répondre à un but électoral ainsi que l’a précisé le Conseil d’État dans une décision récente (2). Le critère utilisé par le juge dans ce cas d’espèce est de se demander si la même initiative aurait été prise en l’absence d’élections.

Quelle est la légalité du financement d’une campagne électorale par le biais de « Google AdWords » ?

Le dispositif « Google AdWords », sorte de publicité en ligne dont le coût à payer dépend du nombre de clics effectué par les internautes, consiste à diffuser sur Google et son réseau publicitaire, une annonce choisie. La personne souhaitant mettre en ligne cette annonce ne paie que lorsque les utilisateurs cliquent sur ladite annonce. Il s’agit donc d’un référencement commercial prohibé par l’article L. 52–1 du Code électoral qui dispose que « pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin où celle–ci est acquise, l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite ». L’utilisation de ce dispositif constituerait donc une démarche publicitaire prohibée.

Autres thèmes

Qui doit payer les dépenses électorales ?

Selon les dispositions de l’article L. 52–4 alinéa 3 du Code électoral, le mandataire financier règle les dépenses engagées en vue de l’élection et antérieures à la date du tour de scrutin où elle a été acquise, à l’exception des dépenses prises en charge par un parti ou groupement politique. Il n’est donc pas prévu par ces dispositions que le candidat, ses colistiers ou un tiers ayant agi à son profit puissent payer directement des dépenses après la désignation du mandataire, même s’ils se font rembourser par celui–ci.
La commission admet néanmoins, en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État, que le candidat puisse, pour des raisons pratiques, régler directement certaines menues dépenses. Cet usage ne peut être toléré que si ces dépenses restent d’un montant faible par rapport au montant total des dépenses engagées et négligeable par rapport à leur plafond.
Dans ces conditions pour apprécier le montant des paiements directs acceptables, la commission retient un pourcentage des paiements inférieur à  10 %  du montant total des dépenses et  3 %  du montant du plafond. En outre si un seul de ces seuils est dépassé la commission regarde si les dépenses en cause constituent une multitude de petites dépenses ou une, voire plusieurs dépenses de montant unitaire important. Dans ces derniers cas, elle considère que rien ne s’oppose au paiement de telles dépenses par le mandataire financier et les comptabilise dans les paiements directs prohibés. Par ailleurs d’une manière générale, pour tenir compte des modes de paiement usuellement pratiqués, la commission retranche pour déterminer le montant des paiements directs, les dépenses exceptionnellement admises comme ne pouvant être payées que par le candidat (candidat tête de liste ou colistiers). Il en est ainsi notamment des intérêts d’emprunt, des frais d’achat de carburant, des frais de location de véhicule nécessitant le paiement par carte bancaire, des frais de téléphone, gaz ou électricité qui par convention sont réglés au prestataire par prélèvement direct sur le compte bancaire personnel du candidat propriétaire du local concerné qu’il utilise pour sa campagne.

Un parti peut–il refacturer une dépense qu’il a réglée pour une liste ?

Aucune disposition du Code électoral n’interdit à un parti ou à une de ses représentations locales (fédération) dont les comptes sont agrégés à ceux du parti de régler directement des dépenses spécifiquement engagées pour l’élection et de les refacturer ensuite à l’association de financement.
Le parti ne peut refacturer à une liste ses frais de fonctionnement qu’il aurait réglés s’il n’y avait pas eu d’élection (dépenses de salariés non embauchés spécifiquement pour l’élection ou dépense d’utilisation du local habituel du parti).

Un candidat et ses colistiers peuvent–ils être salariés de la liste sur laquelle ils se présentent ?

La loi n’a pas institué d’incompatibilité entre la qualité de candidat ou de colistier et celle de salarié. Cependant, la commission considère qu’il n’est pas possible pour un candidat de percevoir une quelconque rémunération (salaires, honoraires) en contrepartie du temps consacré à la campagne électorale. Cette règle s’applique également aux colistiers, et ce quel que soit leur rang au sein de la liste et les fonctions exercées.
Rien n’interdit cependant à un candidat d’employer une personne, par exemple en qualité de directeur de campagne, sous réserve de la règle évoquée précédemment et des incompatibilités énoncées par le Code électoral. Le coût des salaires et des charges sociales devra alors figurer dans le compte de campagne.

Une association de financement électorale peut–elle rémunérer son trésorier et inclure les dépenses afférentes dans le compte de campagne du candidat ?

Aux termes de l’article L. 52–5 du Code électoral, « l’association de financement électorale doit être déclarée selon les modalités prévues par l’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association [...] ». Ainsi, comme toute association, sa gestion doit être désintéressée c'est–à–dire répondre aux trois conditions suivantes :

La gratuité de la gestion implique en principe que les dirigeants renoncent à toute forme de rémunération, même s’ils consacrent à l’association une part importante de leur temps. Sous réserve de certaines exceptions, l’octroi d’une rémunération à tout ou partie des dirigeants de droit d’une association a pour conséquence de conférer un caractère lucratif à l’association. Il arrive que des dirigeants de droit soient rémunérés par l’association, non en qualité de dirigeants, mais en contrepartie d’une activité effective exercée au sein de l’organisme à un titre autre que celui de dirigeant.

Cependant, une association peut recourir aux services d’un personnel salarié, pourvu que la personne investie de ces fonctions soit choisie en dehors du collège des administrateurs. En effet, le bénévolat n’est exigé que des dirigeants. La rémunération des salariés d’associations ne fait l’objet d’aucune limite particulière, sous réserve de présenter un caractère normal. La dépense correspondante devra donc figurer au compte de campagne pour pouvoir être remboursée.

Faut–il comptabiliser le coût d’une intervention pendant la campagne électorale d’un homme politique exerçant des fonctions au sein d’une collectivité publique ?

Si l’intervention ne fait référence ni au scrutin, ni aux candidats et ni aux thèmes de campagne, aucune dépense ne doit être comptabilisée dans le compte de campagne. Dans ce cas de figure, l’intervention s’inscrit dans l’exercice habituel des fonctions de la personnalité politique concernée.
En revanche, si le discours prononcé par une personnalité politique revêt un caractère électoral à travers l’évocation des thèmes de campagne, la situation est différente. Il convient alors d’évaluer la part des dépenses liées à l’organisation de la réunion imputable à la campagne, afin d’une part, qu’elle soit incluse dans les comptes des candidats concernés par cette intervention, et d’autre part, que leurs mandataires puissent, le cas échéant, rembourser à la collectivité publique les montants correspondants.
Le respect de ces recommandations permettra aux candidats considérés de se conformer aux dispositions des articles L. 52–12 (exhaustivité du compte de campagne) et L. 52–8 du Code électoral (interdiction pour les personnes morales autres que les partis ou formations politiques de financer une campagne électorale).

L’achat et la distribution d’objets promotionnels constituent–ils des dépenses électorales ?

Le coût des objets promotionnels offerts aux électeurs à l’occasion de campagnes électorales, dans la limite des dispositions de l’article L. 106 du Code électoral, (qui interdit les dons en vue d’influencer le vote des électeurs), doit figurer au compte de campagne afin de permettre de vérifier le respect des plafonds légaux de dépenses. Toutefois, la commission considère qu’il n’est pas dans l’esprit de la loi que la distribution importante, par son coût et sa quantité, d’objets qui ne sont pas porteurs d’un programme électoral, mais assimilables à des libéralités, puisse faire l’objet d’un remboursement sur deniers publics. Ces dépenses sont donc considérées comme des dépenses électorales n’ouvrant pas droit à remboursement.
 


(1) N.B. : La décision n° 2009–4533 du 14 octobre 2009 et le commentaire qui l'accompagne peuvent être consultés sur le site internet du Conseil Constitutionnel

(2) CE 10 mars 2009, Élections municipales de Saint–Rémy, n° 318443.

Référence de la page : 803

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