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Document mis en ligne le 20 mars 2012
Avertissement :
Les réponses suivantes ont été élaborées par le service juridique de la commission en fonction de la législation, de la réglementation et des éléments de jurisprudence ; ces réponses n’engagent pas la commission qui reste seule juge des pièces qui lui seront fournies à l’appui du compte de campagne et lors de l’instruction contradictoire propre à chaque compte.
1°) L’expert–comptable d’un parti politique ou l’un des commissaires aux comptes certifiant les comptes d’une formation peut–il également être chargé de la présentation du compte de campagne d’un candidat à l’élection présidentielle ?
En l’état actuel des textes, il n’existe aucune disposition légale interdisant à l’expert–comptable d’un parti ou aux commissaires aux comptes chargés de la certification des comptes d’un parti politique de présenter le compte de campagne d’un candidat à l’élection présidentielle. Cependant l’expert–comptable chargé de la présentation du compte de campagne ne peut ni être le mandataire financier, personne physique (1er alinéa de l’article L. 52–6), ni exercer les fonctions de président ou de trésorier de l’association (1er alinéa de l’article L. 52–5).
2°) L’association de financement électoral qui va être constituée pour la campagne peut–elle être domiciliée à l’adresse du siège social d’un parti politique ?
Il est obligatoire pour la constitution d’une association de financement électorale d’adopter la forme d’une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association. Aucune disposition de cette loi n’impose une domiciliation particulière et spécifique et l’association choisit donc librement son siège qui peut être celui du parti politique.
3°) À quelle date l’association de financement électorale peut–elle être déclarée et le compte bancaire spécifique à l’élection ouvert ?
La désignation du mandataire doit intervenir avant toute collecte de fonds, au cours de l’année précédant le premier jour du mois de l’élection et au plus tard à la date à laquelle le Conseil constitutionnel arrête la liste des candidats à l’élection présidentielle prévue soit les 22 avril et 6 mai 2012, la collecte des fonds peut intervenir à compter du 1er avril 2011 et jusqu’à la date de dépôt du compte de campagne (articles L. 52–4 à L. 52–6). L’association de financement électorale pouvait être déclarée et le compte bancaire ouvert dès le 1er avril 2011.
1°) L’emprunt contracté par le candidat auprès d’un établissement bancaire afin de financer sa campagne électorale peut–il être versé directement sur le compte bancaire ouvert par le mandataire financier spécifiquement pour l’élection ou doit–il transiter impérativement par son compte personnel ?
Dans le cadre d’une campagne électorale, le candidat peut contracter à titre personnel un emprunt auprès d’un établissement bancaire. Cet emprunt est souscrit non par le mandataire, mais par le candidat et la convention de prêt est impérativement établie au nom de ce dernier. Le montant correspondant peut être versé au choix sur le compte personnel du candidat qui le transférera ensuite sur le compte du mandataire ou directement sur le compte unique du mandataire.
2°) Un candidat peut–il contracter un emprunt bancaire pour financer sa campagne en ayant comme caution une personne physique ?
Le Code électoral et la loi n° 62–1292 du 6 novembre 1962 modifiée ne comportent aucune disposition explicite sur ce point précis. Toutefois, dans le cas où un candidat à l’élection présidentielle se trouverait dans l’incapacité de rembourser un emprunt bancaire, son cautionnement par une personne physique reviendrait à ce que cette personne soit amenée à rembourser ledit emprunt à sa place. Or pour l’élection présidentielle, conformément au 3e alinéa du II de l’article 3 de la loi n° 62–1292 précitée (modifiée par l’article 2 de la loi n° 2001–100 du 5 février 2001), « les personnes physiques ne peuvent, dans le cadre de l’application des dispositions de l’article L. 52–8 du Code électoral, accorder des prêts et avances remboursables aux candidats », et conformément à l’article L. 52–8 du Code électoral, « les dons consentis par une personne physique dûment identifiée pour le financement de la campagne d'un ou plusieurs candidats lors des mêmes élections ne peuvent excéder 4 600 euros ».
La commission considère toutefois que :
3°) La somme empruntée auprès d’une formation politique peut–elle être versée directement sur le compte bancaire ouvert par le mandataire financier sans transiter par le compte personnel du candidat et être éventuellement assortie d’intérêts.
Une somme empruntée auprès d’un parti politique peut être versée au choix sur le compte personnel du candidat qui la transférera ensuite sur le compte du mandataire ou directement sur le compte unique du mandataire. Les concours financiers apportés sous forme de prêt aux candidats et financés directement par la trésorerie du parti ne peuvent, selon la doctrine du Conseil constitutionnel pour l’élection présidentielle, être assortis d’intérêts constitutifs de dépenses électorales remboursables. En revanche, un emprunt auprès d’une formation politique peut être contracté avec intérêts ouvrant droit, le cas échéant, au remboursement forfaitaire de l’État si la formation politique a elle–même souscrit un emprunt bancaire spécifique pour financer la campagne d’un candidat et ne fait que répercuter sur ce dernier, par un prêt miroir, les intérêts afférents.
4°) Un prêt octroyé à un candidat par un parti politique peut–il abonder le compte en plusieurs versements et sous quelle forme le contrat de prêt devra être établi ?
Aucun formalisme particulier n’est prescrit pour le versement d’un prêt accordé par une formation politique à un candidat à une élection. L’emprunt ainsi souscrit pourra donc faire l’objet de plusieurs versements, en fonction des besoins du candidat pour sa campagne. Cependant, le contrat de prêt, qui peut prendre la forme d’un acte sous seing privé, et qui devra être obligatoirement fourni à l’appui du compte de campagne du candidat, indiquera le montant du prêt souscrit et seul le montant effectivement utilisé pour la campagne devra être imputé au compte.
5°) Une personne physique peut–elle faire un prêt assorti d’intérêts à un parti politique ?
Un emprunt effectué auprès d’une personne physique constitue une source légale de financement des partis politiques. Cette possibilité est prévue dans le plan comptable spécifique aux partis politiques défini par l’avis n° 95–02 du Conseil national de la comptabilité et doit être déclarée au passif du bilan d’ensemble. Les différents textes encadrant le financement des formations ne prévoient aucun plafond ou condition de forme particulière. Si ce prêt est assorti d’intérêts, référence devra en être faite dans le contrat établi entre les parties, ce taux devant être celui du marché. Il convient de préciser qu’un éventuel abandon de créance sera qualifié de don de personne physique et à ce titre, devra respecter le plafonnement légal de 7 500 euros par an, par personne et par parti. En tout état de cause, il appartiendra aux commissaires aux comptes dans l’exercice de la certification des comptes de la formation politique de vérifier la régularité des procédures mises en oeuvre et de leur exécution.
De plus, il ne faut pas que le prêt consenti soit directement affecté à la campagne du candidat. En effet, si le parti reversait par un prêt miroir au candidat qu’il soutient et avec les mêmes intérêts, les sommes qu’il a lui–même empruntées, la commission pourrait considérer que cette procédure a pour finalité de détourner l’interdiction de prêt de personnes physiques prescrite par le 3e alinéa du II de l’article 3 de la loi n° 62–1292 du 6 novembre 1962.
6°) Les dons en espèces (identifiés par un tract de versement) reçus en province (ou en dehors de la métropole) peuvent–ils être encaissés dans un premier temps par les associations de financement d’un parti avant d’être reversés par mandat cash sur le compte bancaire du mandataire financier du candidat à l’élection présidentielle ? Si ce n’est pas possible, est–il envisageable de faire déposer les espèces sur le compte du mandataire dans une agence de province ou faut–il faire remonter ces espèces à Paris pour que le mandataire les dépose sur le compte de l’association de financement de la campagne électorale du candidat à l’élection présidentielle ?
Ce n’est pas possible, en effet l’objet exclusif d’une association de financement d’un parti politique, est le recueil de fonds destinés au parti politique (cf. article 11–1 de la loi n° 88–227 du 11 mars 1988).
De surcroît, au regard de l’article L. 52–4 du Code électoral, c’est le mandataire du candidat qui recueille les fonds destinés au financement de la campagne électorale.
Il est en revanche possible de faire remonter ces espèces vers Paris, afin des les déposer sur le compte bancaire de l’association de financement de la campagne électorale du candidat à l’élection présidentielle qui seul peut recevoir les fonds destinés à la campagne, par tout moyen autorisé.
Enfin, rien n’interdit à un parti politique respectant la loi n° 88–227 du 11 mars 1988 de financer la campagne d’un candidat avec les fonds qu’il a recueillis (au moyen de son association de financement) pour son propre compte.
1°) Dans la perspective des élections législatives, l’ouverture d’un local de campagne sur les vitrines duquel un candidat affiche son soutien à un candidat à l'élection présidentielle pose–t–elle une difficulté juridique au regard des comptes de campagne de ce candidat ?
Il convient de préciser que si les affiches sont distribuées par le candidat à l’élection présidentielle, leur coût devra évidemment figurer dans son compte de campagne. En revanche, si le candidat aux élections législatives a commandé lesdites affiches, il devra informer le mandataire du candidat à l’élection présidentielle de leur existence, le candidat devra ensuite décider de donner ou non son accord quant à leur utilisation. S’il les utilise, le mandataire du candidat aux élections législatives devra refacturer au candidat à l’élection présidentielle cette dépense.
Par ailleurs, si ces affiches concernent à la fois les élections législatives et l’élection présidentielle, seule la quote–part relative à la campagne des élections législatives devra figurer dans le compte de campagne du candidat aux élections législatives, l’autre quote–part devant être imputée au compte de campagne du candidat à l’élection présidentielle.
2°) Le coût de la prestation d’une société de communication chargée de contacter les maires d’une zone géographique donnée afin d’obtenir un rendez–vous pour un représentant de cette association en vue de l’obtention d’une promesse de signature pour un candidat doit–elle être intégrée dans le compte de campagne de celui–ci ?
La prestation d’une société de communication ayant pour objet la recherche des parrainages en vue d’une candidature officielle à l’élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2012, correspond bien à une dépense électorale, dont le coût doit être comptabilisé dans le compte de campagne du candidat.
3°) Est–il possible d’insérer la photo d’un candidat dans le cadre d’un appel aux dons effectué dans la presse ?
L’article L. 52–1 du Code électoral dispose que « pendant les six mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle–ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite ».
L’article L. 52–8 précise que « par dérogation au premier alinéa de l'article L. 52–1, les candidats ou les listes de candidats peuvent recourir à la publicité par voie de presse pour solliciter les dons autorisés par le présent article. La publicité ne peut contenir d'autres mentions que celles propres à permettre le versement du don ».
Et selon l’article L. 52–9 « les actes et documents émanant d'une association de financement électorale ou d'un mandataire financier et destinés aux tiers, notamment ceux utilisés pour des appels à des dons, doivent indiquer le candidat ou la liste de candidats destinataires des sommes collectées ainsi que la dénomination de l'association et la date à laquelle elle a été déclarée ou le nom du mandataire financier et la date à laquelle il a été désigné. Ils doivent indiquer que le candidat ne peut recueillir de dons que par l'intermédiaire de ladite association ou dudit mandataire et reproduire les dispositions de l'article précédent ».
Ces dispositions ne comportent aucune indication explicite quant à l’insertion de photographie(s). Une telle insertion peut toutefois entraîner la saisine de la CNCCFP ou du juge de l’élection par un requérant, qui pourrait s’appuyer sur la rédaction restrictive de l’avant–dernier alinéa (précité) de l’article L. 52–8 du Code électoral. La pratique consistant à publier dans la presse des encarts publicitaires avec photographie(s) d’un candidat et un appel aux dons risquerait ainsi de tomber sous le coup de l’article L. 52–1 du Code électoral.
4°) Les frais de déplacements de personnalités venues soutenir un candidat doivent–ils figurer dans le compte de campagne ?
Le paragraphe du Mémento pour l’élection présidentielle 2012 se rapporte aux frais de déplacement et d’hébergement des « représentants de formations politiques », et signale que la jurisprudence traditionnelle du Conseil constitutionnel pour les législatives (« les frais liés au déplacement et à l'hébergement de représentants de formations politiques se rendant dans une circonscription ne constituent pas, pour le candidat que ces représentants viennent soutenir, une dépense électorale qui doit figurer dans son compte de campagne ») n’est pas applicable à l’élection présidentielle, car la circonscription couvre l’ensemble du territoire.
Dans le cas envisagé :
Les frais de déplacement du candidat pour se rendre dans la ville où il tiendra meeting, à l’intérieur de la circonscription (en l’occurrence, pour la présidentielle, l’ensemble du territoire), constituent une dépense électorale qui doit figurer dans son compte de campagne. Il en va de même pour les élus ou représentants de formations politiques qui accompagnent le candidat ou viennent participer à son meeting.
5°) Les frais de déplacements de militants venus soutenir un candidat doivent–ils figurer dans le compte ?
Les frais de déplacement des militants et sympathisants pour se rendre dans la ville où a lieu le meeting d’un candidat peuvent s’analyser de deux façons :
À cet égard, il convient de rappeler qu’une association qui n’est pas un parti politique respectant la loi n° 88–227 du 11 mars 1988 ne peut financer la campagne, au regard des dispositions de l’article L. 52–8 du Code électoral, selon lesquelles : « les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ».
6°) Comment imputer dans le compte de campagne les frais relatifs à un ouvrage à caractère politique ne présentant pas le programme du candidat ? (Il est précisé que ce livre sera tiré à 5000 exemplaires et vendu en librairies parmi lesquelles figure une librairie intégrée dans les comptes du parti et que certains exemplaires de cet ouvrage seront achetés par le parti pour être distribués).
Si le livre comprend des réflexions politiques et bien que ne constituant pas la présentation du programme du candidat, il peut apparaître comme un ouvrage électoral.
En effet, sans contenir le programme du candidat, dès lors que l’ouvrage contient des réflexions à finalité politique, les dépenses effectuées en vue de sa promotion ont le caractère de dépenses engagées en vue de l’élection, au sens de l’article L. 52–12 du Code électoral. Elles doivent alors figurer dans le compte de campagne. (Conseil d’État, 30 décembre 1996, n° 177285 ; 29 juillet 2002, n° 239151 ; Conseil constitutionnel, 11 octobre 1995, M. J. C ).
La jurisprudence a estimé que présente un caractère électoral un ouvrage qui :« comprend des réflexions critiques et des suggestions qui touchent à la gestion communale, aux activités locales et à la vie quotidienne des habitants de Chantilly» (CE, n°177285, 30 décembre 1996, élection municipale de Chantilly) ou « se présente comme un récit autobiographique à la faveur duquel son auteur dresse un bilan positif de l’action qu’il a conduite en qualité de maire de Béthune, ainsi que des relations qu’il entretient avec les habitants de la commune, (...) contient des considérations générales et des réflexions critiques sur les orientations à mettre en oeuvre pour la gestion communale » (CE, n° 239151, 29 juillet 2002, élection municipale de Béthune).
En outre, les dépenses de promotion d’un ouvrage qui ne présente pas un caractère électoral doivent également être inscrites au compte de campagne du candidat quand les moyens engagés excèdent « par leur nature ou leur ampleur, la promotion habituelle d’oeuvres de même nature dans le dessein de promouvoir auprès des électeurs de la circonscription l’image de ce candidat. » (CC, décision n°93–1325 du 21 octobre 1993, AN Paris (18e circ.)). En conséquence, il faudra veiller à prendre en charge les frais d’organisation des séances de dédicaces du livre ainsi que le coût des pages du site internet du candidat assurant la promotion de son livre.
De même, si des dépenses de promotion sont engagées par l’éditeur ou le distributeur du livre, il est important que ce dernier refacture lesdites dépenses (dans le cas contraire il pourrait y avoir concours en nature de personne morale, susceptible d’entraîner le rejet du compte pour violation des dispositions de l’article L. 52–8 du Code électoral).
Enfin, les frais d’organisation des conférences de presse éventuelles avec les journalistes devront également être pris en charge par le compte du mandataire financier.
Par ailleurs, l’achat d’exemplaires d’un ouvrage pour distribution lors de la campagne peut constituer une dépense électorale imputable au compte de campagne, notamment si ledit ouvrage présente un lien avec les thèmes de la campagne (cf. Conseil constitutionnel, 26 septembre 2002, M. F. B). Il faudra donc imputer au compte le coût des exemplaires achetés par le parti dans le cas de distribution à des personnes politiques ou lors de réunions publiques ; il conviendra également de retranscrire cette opération dans les comptes d’ensemble du parti.
Cependant, la commission ne peut préjuger ni du contenu exact (électoral ou non) de l’ouvrage que le candidat envisage de publier, ni de sa thématique (qui pourrait s’avérer proche de celle de la campagne électorale), ni de l’éventuelle utilisation électorale qui pourrait en être faite. Conformément aux dispositions de l’article L. 52–12 du Code électoral, il appartiendra au candidat de veiller (sous le contrôle a posteriori de la CNCCFP et le cas échéant du juge de l’élection) à ce que son compte de campagne retrace l’intégralité des dépenses engagées ou effectuées en vue de l’élection, et l’intégralité des recettes correspondantes, durant l’année précédant le premier jour du mois de l’élection et jusqu’à la fin de sa campagne électorale.
Ainsi si l’ouvrage constitue la présentation même du programme du candidat (soit qu’il soit présenté comme tel dans une requête d’un tiers devant le juge de l’élection ou apprécié ainsi par la commission lors de l’examen du compte) outre les dépenses de sa promotion, le coût de son édition et de sa commercialisation doivent être facturés au mandataire et figurer au compte de campagne.
Quant aux modalités de publication, si l’ouvrage n’est qu’une publication à caractère politique le contrat passé avec le candidat spécifiant que tous les frais seront à la charge de l’éditeur ne pose aucun problème sauf à s’assurer que les dépenses de promotion seront facturées pour être imputées au compte de campagne du candidat.
La compensation des opérations commerciales est–elle autorisée ?
En principe, le compte de campagne doit retracer l’intégralité des dépenses engagées en vue de l’élection et l’intégralité des recettes perçues au cours de la campagne.
Toutefois, par dérogation à cette règle, la compensation des dépenses et des recettes est admise pour deux types d’opération dont seul le solde peut figurer au compte de campagne, à savoir pour les frais de restauration des banquets de soutien et pour les frais de déplacement des militants.
Les dérogations au principe énoncé ne sont pas étendues aux opérations commerciales. Ainsi, si le candidat propose la vente d’objets promotionnels, son compte de campagne devra retracer, en dépenses, le coût total des objets vendus et, en recettes, l’intégralité des sommes perçues, qui seront versées directement sur le compte bancaire du mandataire financier du candidat.
